Uzasadnienie
K. F. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o udzielenie informacji na następujące pytania:
- 1) ilu osobom (funkcjonariusze oraz osoby cywilne), od momentu powstania [...] Oddziału Straży Granicznej (z rozbiciem na poszczególne lata), zostały zaliczone do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym,
- 2) jakie stanowiska zajmowały osoby, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym (z rozbiciem na poszczególne lata),
- 3) ilu osobom odmówiono zaliczenia do wysługi lat okresów pracy na roli w gospodarstwie rolnym (z rozbiciem na poszczególne lata),
- 4) jakie stanowiska zajmowały osoby, którym nie zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym (z rozbiciem na poszczególne lata),
- 5) jakie były powody niezaliczenia tychże okresów dla poszczególnych osób (z rozbiciem na poszczególne lata),
- 6) czy poszczególne osoby, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym miały indywidualny program nauczania w szkołach i ile było tychże osób (z rozbiciem na poszczególne lata),
- 7) ile z poszczególnych osób, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, chodziło do szkoły, a ile do szkoły nie uczęszczało (z rozbiciem na poszczególne lata).
- 8) jak daleko poszczególne osoby, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, musiały dojeżdżać do szkoły (z podaniem odległości w kilometrach), jaki był czas (z podaniem minut) przejazdu liczony osobno dla każdej osoby i jak często były dostępne komunikacyjne połączenia w ciągu dnia licząc osobno dla każdej z osób,
- 9) ile z poszczególnych osób, które uczęszczało do szkoły podstawowej lub średniej ukończyła tę szkołę pomimo pracy na roli w gospodarstwie rolnym, na którym pracowali a ile osób szkoły nie ukończyło,
- 10) dla ilu z osób, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym głównym zadaniem było odbywanie zajęć szkolnych zamiast pracy w gospodarstwie rolnym i na jakiej podstawie organ to stwierdził,
- 11) dla ilu z osób, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym głównym zadaniem nie było odbywanie zajęć szkolnych tylko praca w gospodarstwie rolnym i na jakiej podstawie organ to stwierdził,
- 12) dla ilu z osób, którym nie zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, głównym zadaniem było odbywanie zajęć szkolnych i na jakiej podstawie organ to stwierdził,
- 13) dla ilu z osób, którym nie zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, głównym zadaniem nie było odbywanie zajęć szkolnych tylko praca w gospodarstwie rolnym i na jakiej podstawie organ to stwierdził,
- 14) dla ilu z osób, którym nie zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, uczęszczanie do szkoły było jednym z powodów niezaliczenia tejże pracy na roli i czym posiłkował się organ, stwierdzając taki stan rzeczy.
W notatce służbowej z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia [...]OSG wskazał, że po przeanalizowaniu treści pytań, możliwe jest udzielenie częściowej odpowiedzi na pytanie nr 9 dotyczące ukończenia szkoły średniej przez funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, z późn. zm.) każda osoba aplikująca do służby w Straży Granicznej musi posiadać minimum średnie wykształcenie, w związku z tym każdy funkcjonariusz, któremu zaliczono pracę w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, ukończył szkołę średnią.
Ponadto wskazał, że każdy pracownik ubiegający się o przyjęcie do Straży Granicznej musi mieć ukończoną szkołę podstawową. Informował także, że aby odpowiedzieć na wskazane przez zainteresowanego pytania wymagałoby to przeanalizowania dokumentacji zawartej we wszystkich teczkach akt osobowych funkcjonariuszy i pracowników będących w posiadaniu organu i zebrać te dane, których oczekuje wnioskodawca. Dodatkowo koniecznym będzie zwrócenie się do Archiwum Straży Granicznej w S. o wypożyczenie akt funkcjonariuszy/pracowników, którzy zostali zwolnieni ze służby/pracy z [...] Oddziału Straży Granicznej, jak również wystąpienia z prośbami do właściwych jednostek organizacyjnych, do których zostali przeniesieni funkcjonariusze/pracownicy w celu dalszego pełnienia służby/pracy o dokonanie stosownej analizy posiadanych przez nich dokumentów, gdyż Wydział Kadr i Szkolenia nie prowadzi baz, rejestrów, analiz, wyciągów zawierających dane, o które wnosi zainteresowany.
W oparciu o przedmiotową notatkę pismami nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz [...] z dnia [...].07.2012 r. K. F. została udzielona informacja publiczna w zakresie wykształcenia funkcjonariuszy i pracowników zatrudnionych w [...] Oddziale Straży Granicznej. Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany o konieczności przedstawienia okoliczności oraz faktów wskazujących na to, iż informacje, o które zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej będą szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ zakres informacji, o które wnosi, ma charakter informacji przetworzonej.
W odpowiedzi, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawca wskazał, że żądane przez niego informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż pozwolą wykazać nieprawidłowości w [...] Oddziale Straży Granicznej przy zaliczaniu do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym. Będą także szczególnie przydatne do postępowań przed organami administracji rządowej (Ministrem Spraw Wewnętrznych, Ministrem Administracji i Cyfryzacji) oraz do skargi skierowanej do właściwych sądów jak i do Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie wniosku o sporządzenie skargi do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącej niekonstytucyjności przepisów regulujących postępowanie zaliczające do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym.
Ponadto zainteresowany rozszerzył swój pierwotny wniosek, prosząc o dołączenie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii wszystkich decyzji administracyjnych zaliczających bądź nie funkcjonariuszom lub pracownikom cywilnym [...] Oddziału Straży Granicznej do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym.
Pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012, poinformowano K. F., że w ocenie organu powody, dla których żąda on przedmiotowych informacji, wskazują wyłącznie na interes prywatny wnioskodawcy. Ponadto, odnosząc się do rozszerzenia wniosku o kopie przedmiotowych rozkazów/decyzji, poinformowano ww., że czynności, które należy podjąć w tym względzie, mają także charakter informacji publicznej przetworzonej i ponownie wezwano zainteresowanego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego chce uzyskać przedmiotowe dane.
Pismem z dnia [...] września 2012 r. K.F. wskazał, że wykazanie nieprawidłowości w [...] Oddziale Straży Granicznej przy zaliczaniu do wysługi lat okresów pracy na roli w gospodarstwie rolnym nie będzie służyło interesowi prywatnemu, tylko publicznemu, gdyż pozwoli funkcjonariuszom i pracownikom cywilnym dochodzić swoich praw. Ponadto poinformował, że w przypadku, kiedy Trybunał Konstytucyjny przychyli się do skargi dotyczącej niekonstytucyjności przepisów regulujących postępowanie zaliczające do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym będzie to także korzystne dla interesu publicznego. Poinformował także, że z posiadanych przez niego informacji wynika, iż Wydział Kadr i Szkolenia [...]OSG dysponuje programem komputerowym, do którego wpisywani są wszyscy funkcjonariusze i pracownicy cywilni [...]OSG, a który zawiera m.in. informacje dotyczące przebiegu służby/pracy, staż i lata służby/pracy, co pozwoli przyspieszyć uzyskiwanie informacji o zaliczeniu przez [...]OSG funkcjonariuszom i pracownikom cywilnym do wysługi lat okresu pracy na roli w gospodarstwie rolnym.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił K. F. udostępnienia informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. rozszerzonego w dniu [...] sierpnia 2012 r. w zakresie pytań z punktów 1-8 i 10-14 oraz sporządzenia kserokopii decyzji administracyjnych zaliczających bądź nie zaliczających funkcjonariuszom lub pracownikom cywilnym [...] Oddziału Straży Granicznej do wysługi lat okresów pracy na roli w gospodarstwie rolnym.
Od powyższej decyzji K. F. złożył odwołanie z dnia [...] października 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2012 r. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została skarżącemu doręczona w dniu [...] grudnia 2012 r.
W skardze z dnia [...] grudnia 2012 r. (która wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2012 r.) na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. oraz bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej K. F. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Komendantowi Głównemu Straży Granicznej w pełnej wysokości przewidzianej przepisami ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwieniu sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w ustawowym terminie oraz stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowało rażące naruszenie przepisów prawa.
Zarządzeniem przewodniczącego Wydziału z dnia [...] stycznia 2013 r. skargi zostały rozdzielone na skargi na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (II SA/Wa 210/13), przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w zakresie rozpoznania odwołania (II SAB/Wa 39/13) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej (II SAB/Wa 122/13).
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż organ przeprowadził postępowanie w sposób terminowy i w ustawowych terminach dokonał rozstrzygnięcia w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy.
W ocenie Sądu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej nie zasługuje na uwzględnienie.
Z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego, interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwie sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż w sprawie tej spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy.
Komendant Główny Straży Granicznej jest bowiem organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia wnioskowanej informacji, mającej walor informacji publicznej.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.
Należy zauważyć, że każdy z tych środków ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Natomiast przewlekłość postępowania oznacza stan, którym organ administracji w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego bądź, gdy termin załatwienia sprawy jest zatrzymany. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011 str. 69-70), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Podkreślenia wymaga, iż stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji ustępuje dopiero, gdy udostępnienie informacji publicznej nastąpi w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.d.i.p.). Gdy zaś środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiają udostępnienia informacji w żądany przez wnioskodawcę sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu i rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji.
Na gruncie omawianej ustawy organ, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, powinien go załatwić w wyznaczonym ustawą terminie przez:
- 1. dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej lub;
- 2. wystosowanie pisma informującego, że nie jest on zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub;
- 3. wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.
W art. 16 ust. 1 u.d.d.i.p. przewidziane zostały natomiast przypadki, w których wymagane jest załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z nim w takiej właśnie formie następuje odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2 u.d.d.i.p.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, w terminie określony art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. (z wyjątkami w nim wymienionymi), tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji oznacza, że pozostaje on w bezczynności (vide: wyrok NSA z dnia 24 maj 2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż po stronie organu nie wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Do wniosku takiego prowadzi analiza wszystkich, wykazanych w stanie faktycznym, czynności usystematyzowanych w porządku chronologicznym.
Postępowanie w sprawie zostało uruchomione wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał w dniu [...] września 2012 r. decyzję nr [...]. Od powyższej decyzji K. F. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2012 r. Natomiast Komendant Główny Straży Granicznej rozpoznał odwołanie bez zbędnej zwłoki i w dniu [...] listopada 2012 r. wydał decyzję nr [...]. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego, iż miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendant Główny Straży Granicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.