Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 października 2011 r. W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], polegającą na nieudostępnieniu dokumentów zawierających informacje publiczne.
W uzasadnieniu skargi wymieniony podniósł, iż w dniu 19 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z wnioskiem o udostępnienie protokołów kontroli przeprowadzonych w Spółdzielni Pracy [...], w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia 26 sierpnia 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] poinformował, że dane zawarte w protokołach kontroli nie są informacjami publicznymi i odmówił ich udostępnienia. W dniu 19 września 2011 r. zainteresowany ponownie zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z wyjaśnieniem, że w zakresie jego zainteresowania leży wyłącznie pragmatyka służbowa przeprowadzanych kontroli tj. tryb, rodzaj, zakres, podstawy prawne i inne procedury wykonywane wobec Spółdzielni Pracy [...] przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.
Jednocześnie wyjaśnił, że nie interesują go tajemnice przedsiębiorstwa [...]i zasugerował Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, wzorem praktyk innych instytucji, "zaczernienie" treści personifikujących dane wrażliwe. Odpowiedzią z dnia 27 września 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] po raz drugi odmówił wnioskodawcy udostępnienia dokumentów kontroli, stwierdzając, że zawarte w nich dane nie są informacjami publicznymi.
Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacje dotyczące działalności, w tym pragmatyki służbowej dokonywanych kontroli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, będącego zgodnie z art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organem rządowej administracji zespolonej w powiecie, a zatem wykonującego zadania władzy publicznej, stanowią informacje publiczne.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż dane uzyskane w trakcie kontroli przeprowadzanych w zakładzie pracy nie są informacjami publicznymi. Z tego względu skarga jest nieuzasadniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby jej udostępniania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i 11 (udostępnienie wglądu), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie jej udostępnienia, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.
Oczywistym jest, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pozostaje, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organem władzy publicznej. W świetle art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zakres ten obejmuje zdrowie publiczne – art. 1 tej ustawy), organem właściwym jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny, za wyjątkiem wyłączeń określonych w ust. kolejnych tego art. Zatem wskazany organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o ile strona występuje z żądaniem udzielenia takiej właśnie informacji.
Przechodząc do badania przedmiotowego zakresu żądania strony, należy wyjść od konstytucyjnej gwarancji prawa dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treść tych przepisów wynika, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
Skarżący pismami z dnia 19 sierpnia i 19 września 2011 r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o udostępnienie protokołów z kontroli przeprowadzonych w Spółdzielni Pracy [...].
Wbrew twierdzeniom organu, żądane przez stronę dokumenty kontrolne stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: 1) treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, 2) dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Choć katalog informacji publicznej, określony w art. 6 powołanej ustawy, nie jest zamknięty, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", to jednak w przypadku dokumentacji przebiegu i wyników kontroli ustawodawca nie pozostawia wątpliwości, iż dokumentacja tego rodzaju stanowi informację publiczną i co do zasady podlega udostępnieniu w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Przyjąć zatem należy jako zasadę jawność informacji o charakterze publicznym, zaś wyjątków od tej zasadny należy upatrywać w jasno określonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Inną zaś kwestię stanowi uzasadnione ograniczenie dostępności do informacji publicznej ze względu na dobra chronione prawem, o czym stanowi art. 5 ust. 1 – 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie ograniczenie zawiera ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w art. 29a stanowiąc, iż uzyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem. Jednakże ww. przepis nie wyłącza dokumentacji pokontrolnej z pojęcia informacji publicznej, jak to przyjął organ Inspekcji Sanitarnej.
Przeciwnie, protokoły z kontroli zakładu pracy powiatowego inspektora sanitarnego mają walor informacji publicznej, lecz informacja w tych protokołach zawarta i tylko w zakresie objętym tajemnicą prawnie chronioną np. tajemnicą przedsiębiorcy, podlega ograniczeniu. Zatem odmowa udzielenia informacji, z powołaniem się na ustawowe ograniczenia, powinna nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
W świetle postanowień art. 13 ust. 1 ww. ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Ustęp 2 tego artykułu natomiast stanowi, iż jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z treści powołanych przepisów należy wywieść, że udzielenie informacji jest czynnością materialno-techniczną. Udzielenie informacji publicznej nie przyjmuje zatem formy decyzji administracyjnej, czy postanowienia. Jeżeli strona nie wystąpiła ze szczególnym wnioskiem o udostępnienie informacji, wówczas udzielenie tej informacji, nawet w formie ustnej, jest dopuszczalne.
Organ pozostaje w bezczynności, jeżeli w ogóle nie udzielił informacji w zakresie żądanym przez stronę, bądź odpowiedzią swą nie objął całości żądania zawartego we wniosku o udzielenie informacji publicznej. Bez znaczenia dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności, jest natomiast fakt, czy dana odpowiedź satysfakcjonuje skarżącego.
W rozpatrywanej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pozostaje w bezczynność, albowiem nie udzielił on skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, jak też nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia. W związku z powyższym skargę W. P. należy uznać za zasadną i zobowiązać organ do rozpoznania wniosku strony, zgodnie wymogami zakreślonymi ustawą o dostępie do informacji publicznej. Organ będzie zatem obowiązany, mając na uwadze treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 29a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, określić zakres udostępnienia żądanej informacji publicznej i odmowy (decyzją administracyjną), z powołaniem się na tajemnicę prawnie chronioną.
Wprawdzie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pozostaje w bezczynności co do realizacji wniosku skarżącego z dnia 19 sierpnia i 19 września 2011 r., to jednakże stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma postaci kwalifikowanej. Organ nie pozostawił bowiem wniosku strony bez rozpoznania. W terminach, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, udzielił pisemnych odpowiedzi na wnioski skarżącego, lecz pozostawał w błędzie co charakteru żądań zawartych w tych wnioskach.
Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak sentencji wyroku.