Uzasadnienie
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Raportem z dnia [...] marca 2011 r. A. T. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] o wystawienie zaświadczenia o przysługujących mu i niewykorzystanych do dnia zwolnienia ze służby urlopach wypoczynkowych i dodatkowych, przysługujących z tytułu stażu służby. W piśmie wskazał, iż w związku ze złożonym raportem o zwolnienie ze służby w Policji Naczelnik Wydziału Wspomagania KRP [...] wystawił i przesłał do Wydziału Finansowego KRP zaświadczenie o niewykorzystanym urlopie wypoczynkowym w wymiarze [...] dni. Natomiast, zgodnie z ewidencją urlopów znajdującą się w KRP [...] do tej pory nie wykorzystał [...] dni urlopu. Różnica ta, zgodnie z informacją przekazaną mu w Zespole Kadr KRP [...], wynika z faktu, iż w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] września 2010 r. był zawieszony w czynnościach służbowych, a co za tym idzie, zdaniem pracowników Kadr, nie należy mu się urlop, z czym skarżący się nie zgadza. W tym stanie rzeczy A. T. wniósł o wystawienie zaświadczenia o przysługujących mu i niewykorzystanych urlopach wypoczynkowych i dodatkowych w wymiarze [...] dni.
Komendant Rejonowy Policji [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował A. T. o braku podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, ustalając, iż szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów wypoczynkowych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 81, poz. 740 ze zm.). Organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją § 6 wskazanego aktu prawnego, policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie: czasowej niezdolności do służby wskutek choroby, zwolnienia od zajęć służbowych lub zawieszenia w czynnościach służbowych.
Jednocześnie przepis wskazuje okoliczności, w których urlop wypoczynkowy może być przesunięty na inny termin. Wyliczenie przyczyn uzasadniających przesunięcie nie obejmuje kwestii nieudzielenia urlopu wypoczynkowego z powodu zawieszenia w czynnościach służbowych.
Policjant nie może skutecznie dochodzić udzielenia urlopu wypoczynkowego za okres zawieszenia.
Skoro policjant nie nabył prawa do udzielania mu urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych i do dnia zwolnienia ze służby w Policji nie został skazany prawomocnym wyrokiem bądź uniewinniony, brak jest podstaw do uznania, że policjant nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
Z uwagi na powyższe brak jest podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu w całości za niewykorzystany urlop za lata 2009 i 2010, gdyż w okresie od [...] października 2009 r. do [...] września 2010 r. skarżący był zawieszony w czynnościach służbowych. W tej sytuacji niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został policzony proporcjonalnie do przepracowanych dni.
Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. A. T. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o zajęcie stanowiska w przedmiocie uprawnień do urlopu wypoczynkowego funkcjonariuszy Policji oraz okoliczności umożliwiających ograniczenie bądź pozbawienie go praw wynikających z ustawy o Policji, wskazując, iż nie zgadza się z argumentacją przedstawioną mu przez Komendanta Rejonowego Policji [...].
W odpowiedzi na powyższe pismo Komendant [...] Policji pismem z dnia [...] maja 2011 r. poinformował skarżącego, iż zgodnie ze stanowiskiem Dyrektora Biura Prawnego Komendy Głównej Policji zawartym w piśmie z dnia [...] maja 2008 r., dotyczącym § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 74 ze zm.), w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych nie przysługiwało mu prawo do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, a więc nie jest również możliwe wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za ten okres. Natomiast po ustaniu przesłanek zawieszenia przysługiwał mu urlop wypoczynkowy i dodatkowy proporcjonalnie do okresu przepracowanego w roku 2009 i 2010.
Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. A. T., powołując się na przepis art. 28 k.p.a., zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] o przeprowadzenie postępowania dotyczącego ustalenia uprawnień do ekwiwalentu oraz jego wysokości za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. organ poinformował skarżącego, że Komendant Rejonowy Policji [...] udzielił mu już odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], jak i pismem Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], wskazując jednocześnie, iż wskazana podstawa prawna art. 28 k.p.a. nie zawiera uprawnienia do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skierowanym do Komendanta [...] Policji A. T. zwrócił się o przeprowadzenie postępowania dotyczącego ustalenia uprawnień do ekwiwalentu oraz jego wysokości za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
W odpowiedzi na to pismo Komendant [...] Policji poinformował skarżącego pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., iż przedmiotowa kwestia została rozpoznana a prezentowane stanowisko zostało wyrażone w pismach z dnia [...] lipca 2011 r., [...] kwietnia 2011 r. i [...] maja 2011 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2009-2010 A. T. wskazał, iż brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w jego sprawie uniemożliwia mu podjęcie czynności prawnych zmierzających do weryfikacji tego stanu rzeczy. Skarżący, powołując się na przepis art. 61 § 1 k.p.a., wniósł o zajęcie stanowiska w przedmiocie braku wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Rejonowy Policji [...] wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wskazując, iż kwestia wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno-teczhniczną. W przypadku spełnienia przesłanek wskazanych we wniosku organ dokonuje wypłaty świadczenia.
W przedmiotowej sprawie organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem wielokrotnie informował skarżącego o niespełnieniu przesłanek uzyskania żądanego świadczenia. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast § 2 powołanego przepisu stanowi, iż przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przedmiotowej sprawie skarżącemu przysługiwało złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, co nie miało miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania.
Skarga A. T. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Należy zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż skarżący pismem z dnia [...] marca 2011 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] o naliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe przysługujące z tytułu stażu służby, organ zaś załatwił sprawę w formie pism z dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] lipca 2011 r., w których poinformował A. T., że brak jest podstawy prawnej do wypłaty w całości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za lata 2009-2010, gdyż w okresie od [...] października 2009 r. do [...] września 2010 r. był zawieszony w czynnościach służbowych.
Należy podkreślić, iż skarżący w dniu [...] kwietnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o przeprowadzenie postępowania dotyczącego ustalenia jego uprawnień do ekwiwalentu oraz jego wysokości za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, kwestionując sposób załatwienia sprawy przez Komendanta Rejonowego Policji [...]. Pisma te nie zostały przez skarżącego nazwane zażaleniem, jednakże z ich treści należy przyjąć, iż spełniają one wymogi zażalenia z art. 37 k.p.a.
Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Przechodząc do rozpoznania skargi, Sąd musi ustalić, czy udzielenie skarżącemu informacji na jego wniosek z dnia [...] marca 2011 r. w formie pisma niespełniającego wymogów decyzji jest zgodne z prawem. Tak więc, w sprawie niniejszej podstawowym jest problem formy prawnej działania organu. Dla ustaleń w tym zakresie istotne jest, iż postępowanie w sprawie przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zostało zainicjowane przez skarżącego, który złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia. Komendant Rejonowy Policji [...] stwierdził, iż w sprawie nie istnieje podstawa prawna upoważniająca organ administracji do działania w formie decyzji, bowiem wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest czynnością materialno-techniczną, a zatem, zdaniem organu, nie pozostaje on w bezczynności.
W ocenie Sądu z powyższym poglądem organu nie można się zgodzić. O ile nie budzi wątpliwości stanowisko, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest czynnością materialno-techniczną, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ, że czynnością materialno-techniczną jest również odmowa wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA /w:/ uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14).
Należy jednocześnie podkreślić, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r.,sygn. akt SA 761/81 – OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611).
Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest oczywiście ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia – co w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinno zatem, w ocenie Sądu, budzić wątpliwości, że sprawa odmowy wypłaty A. T. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej (art. 114, art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.).
Należy też zwrócić uwagę, iż w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01 LEX nr 121906).
Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Sądem Powszechnym Sądem Pracy.
Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Należy również stwierdzić, iż z przepisów normujących kwestię ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 81, poz. 740 ze zm.) wynika, iż uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Nadto przepisy rozporządzenia nie stanowią w jakiej formie rozstrzyga się w tych sprawach. Chodzi zarówno o rozstrzygnięcie pozytywne: przepisy stanowią o przysługiwaniu świadczenia, jak i rozstrzygnięcie negatywne, kiedy świadczenie nie przysługuje.
Powyższe w świetle art. 104 k.p.a. i przyjmowanej w doktrynie zasady domniemania formy decyzji, upoważnia do wniosku, że w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja. W tej sytuacji nie można, zdaniem Sądu, uznać, że przesłane skarżącemu pisma z dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. są prawidłową formą załatwienia jego sprawy.
Oceniając przedmiotową bezczynność organu przez pryzmat normy art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organowi rażącej przewlekłości postępowania. Wskazać bowiem należy, że organ nie pozostawał w zwłoce, gdyż na wniosek z dnia [...] marca 2011 r. udzielił odpowiedzi niezwłocznie, bo w dniu [...] kwietnia 2011 r., działając w błędnym przekonaniu, iż informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.