Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lipca 2010 r. M.U. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.
Zawiadomieniem z [...] lipca 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. poinformował skarżącą, że nie umieszczono jej na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkalnego, albowiem jej prawo do zakwaterowania zostało zrealizowane w inny sposób.
W tych okolicznościach faktycznych skarżąca wystąpiła do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, powołując się na przepis art. 37 kpa. Podniosła, że sprawa nie została załatwiona zgodnie z obowiązującą procedurą, albowiem nie została wydana decyzja administracyjna.
Postanowieniem z [...] września 2010 r. Prezes WAM uznał zażalenie za nieuzasadnione. Organ wskazał, że w ustawie z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2010 r., brak jest przepisu nakładającego na organy Agencji obowiązek wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Rozstrzygnięcie organu w omawianym zakresie ma formę materialno-technicznej czynności wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W związku z powyższym, w sytuacji gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do wydania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, iż możliwe jest wydanie przez organ tego rodzaju aktu. Skoro organ nie był uprawniony do wydania decyzji, to zdaniem Prezesa WAM zarzut bezczynności Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. jest bezzasadny.
Wobec takiego stanowiska Prezesa WAM skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. Skarżąca podkreśliła, że prawo do zakwaterowania, które może zostać zrealizowane m.in. poprzez wypłatę świadczenia pieniężnego, jest prawem podmiotowym, a więc prawem, z tytułu którego żołnierzowi przysługuje roszczenie o jego realizację na drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W ocenie skarżącej charakteru czynności materialno-technicznej nie ma rozstrzygnięcie o istnieniu prawa do świadczenia mieszkaniowego. Wszystkie sprawy dotyczące prawa do zakwaterowania żołnierzy powinny być załatwione poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wskazał, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie określają w jakiej formie powinno nastąpić rozstrzygnięcie w zakresie świadczenia mieszkaniowego. Skoro dla innych form realizacji prawa do zakwaterowania ustawa wprost wskazuje, iż następuje to w formie decyzji administracyjnej, to w ocenie organu przyjąć należy, że świadczenie mieszkaniowe winno być załatwione w drodze czynności techniczno-prawnej. Wydana decyzja byłaby wadliwa, bowiem nie wskazywałaby materialno-prawnej podstawy uprawnień w zakresie otrzymania przez żołnierza świadczenia mieszkaniowego. Organ podał nadto, iż skarżącej nie przysługuje prawo do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, albowiem nabyła lokal od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka miedzy innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a) oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.
W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podkreślenie zasługuje, iż wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (tak J. P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 28; patrz również /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 1999r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87).
W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej.
Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy).
Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie.
Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 kpa. i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk. M. Romańska /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 86).
Przepis art. 35 § 3 kpa. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Data wszczęcia postępowania jest podstawą obliczenia terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 kpa.). Wszczęcie postępowania następuje na wniosek lub z urzędu, z zastosowaniem art. 61 kpa. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Datą wszczęcia postępowania w razie przekazania sprawy organowi właściwemu w sprawie jest dzień wpływu podania do organu właściwego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 345).
W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. wynikająca z nierozpoznania wniosku skarżącej o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Skarżąca wyczerpała przy tym tryb przewidziany w art. 37 kpa., albowiem wystąpiła do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, które to zażalenie zostało uznane za nieuzasadnione.
Dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem, aby w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie kończącym konkretne postępowanie. Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (...) żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Art. 21 ust. 2 ww. ustawy określa, iż prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form:
- – przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;
- – przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;
- – wypłaty świadczenia pieniężnego.
Skarżąca w oparciu o powyższy przepis wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Zgodnie bowiem z art. 48 d ww. ustawy organ ten jest właściwy do wypłacenia świadczenia mieszkaniowego.
Nie może zatem budzić wątpliwości, że wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie świadczenia mieszkaniowego.
Skoro wniosek dotyczył uprawnień skarżącej, to organ nie mógł rozstrzygnąć tego wniosku w takiej formie jak tego dokonał, to znaczy odpowiadając pismem (zawiadomieniem), iż skarżącej nie umieszczono na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przyjęcie tej formy rozstrzygnięcia wniosku pozbawia bowiem skarżącą prawa do kontroli sądowoadministracyjnej.
Po wszczęciu postępowania administracyjnego organ mógł postąpić dwojako: albo dokonać czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia mieszkaniowego, albo odmówić dokonania wypłaty tego świadczenia wydając decyzję administracyjną, od której skarżącej przysługiwałoby odwołanie do organu wyższej instancji, a następnie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA /w:/ wyroku z 25 lutego 1983 r.. sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r.. nr 1, poz. 14, wyroku z 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08). Według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r. sygn. akt SA 761/81 - OSPiKA nr 5/82).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. pozostaje w bezczynności, albowiem skoro uznał, że skarżącej nie przysługuje prawo do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, to miał obowiązek dokonać odmowy wypłaty tego świadczenia w formie decyzji administracyjnej.
Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.