Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 424/23

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
2. 1. Polskie Towarzystwo [...] (zwane dalej "Skarżącym") zwróciło się do Rzecznika Prasowego Ministerstwa Spraw Zagranicznych - na adres [...] - z wnioskiem z [...] kwietnia 2023r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwana dalej "u.d.i.p."), o udostępnienie informacji publicznej (na adres [...]) w zakresie: 1) skanu wszystkich zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji (zwana dalej "u.b.a."), które wydał Konsul RP w [...] (zwany dalej "Konsulem") w okresie [...] stycznia do [...] grudnia 2022r. oraz 2) informacji, na podstawie jakich dokumentów wydano każde z tych zaświadczeń.
3. 2. Zastępca Dyrektora - kierująca Biurem Rzecznika Prasowego MSZ w odpowiedzi z [...] kwietnia 2023r. poinformowała, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśniła, że wniosek ma charakter ogólny, sprowadzający się do zapytania o udostępnienie "wszystkich zaświadczeń" dotyczących zagadnienia. Nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w ramach procedury dostępu do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2014r. sygn. akt II SA/Wa 1562/13). Istotą złożenia wniosku o udostępnienie opinii publicznej - zgodnie z wyrokiem NSA z 7 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1737/1 - jest uzyskanie informacji w celu realizacji jawności życia publicznego i kontroli władzy publicznej. Informacja publiczna powinna stwarzać realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a nie służyć gromadzeniu informacji w ramach i na potrzeby działalności statutowej wnioskodawcy. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2005r. sygn. akt IV SA/GI 912/05 nie jest informacją publiczną informacja dotycząca stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej w ramach zindywidualizowanego i skonkretyzowanego postępowania administracyjnego.
4. 3. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. B. B., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 maja 2023r. wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Zagranicznych (zwany dalej "Ministrem") do rozpoznania ww. wniosku z [...] kwietnia 2023r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym, zgodnie z żądanym zakresem.

W uzasadnieniu Skarżący omówił ww. zarzuty skargi, przytaczając na ich poparcie poglądy prezentowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Skarżący zaznaczył, że zaświadczenie wydane na podstawie art. 37 ust. u.b.a. należy do wyodrębnionej ustawowo kategorii dokumentów urzędowych, analogicznie jak decyzje administracyjne, wydane na podstawie art. 10 ust. 1 u.b.a. Skarżący, powołując się na wyrok NSA z 17 listopada 2016r. sygn. akt I OSK 1281/15 wskazał, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a także treść wstąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych - niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Skoro sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, który przewiduje prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bo jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). W literaturze aprobuje się stanowisko, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakiekolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje rożnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202).

Skarżący, odnosząc się do przytoczonego przez Ministra wyroku WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1562/13, wyjaśnił, że wnosił o udostępnienie precyzyjnie zdefiniowanego zbioru dokumentów urzędowych, co do którego zawartości nie można mieć wątpliwości. Dokumenty urzędowe wydano w oparciu o wskazaną podstawę prawną i przez organ (funkcjonariusza publicznego) we wskazanym wprost okresie. Obszerność wniosku o udzielenie informacji publicznej nie czyni go ogólnikowym, wielość wniosków i ich obszerność nie świadczy jeszcze o nadużyciu, gdyż nie przesądza, że działania Skarżącego nie są podejmowane w interesie publicznym (por. wyroki WSA w Warszawie o: sygn. akt II SAB/Wa 233/21, II SAB/Wa 235/21, II SAB/Wa 220/21, II SAB/Wa 222/21, II SAB/Wa 224/21).

W ocenie Skarżącego błędem jest też twierdzenie Ministra, że wnioskowana informacja publiczna nie nadaje się do wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Skarżący aktualnie przygotowuje raport "Praktyka administracyjna wydawania zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 u.b.a., w którym przedstawi analizę standardu dowodowego, w oparciu o który wydawane są przez konsulów RP zaświadczenia wskazane w art. 37 ust. 1 u.b.a. Raport po sporządzeniu zostanie opublikowany na stronie internetowej Skarżącego. Bez wnioskowanych informacji dokument ten nie będzie mógł powstać. Poprawna realizacja wniosku dotyczącego informacji publicznej prostej jest dla interesu publicznego szczególnie istotna.

1. 4. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

W uzasadnieniu wniosku o dorzucenie wskazał na brak opłaty sądowej od skargi, zaś w uzasadnieniu wniosku o oddalenia skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek. Wyjaśnił również, że sprawa publiczna, o której mowa w art. 61 Konstytucji RP, to "przejaw aktywności władzy publicznej. Zalicza się do niej działania lub zaniechania osób (piastunów) tworzących skład osobowy organów władzy publicznej (...)" (za komentarzem do ustawy o dostępie do informacji publicznej, M. Bidziński, wyd. 3, Legalis). Informacja publiczna musi się zatem odnosić do funkcjonowania państwa i jego organów, do ich aktywności lub zaniechania i dotyczyć interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych statuuje art. 6 u.d.i.p. Przepis ten należy czytać łącznie z art. 1 u.d.i.p., a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa".

W ocenie Ministra żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i dlatego nie ma podstaw do jej udostępnienia na gruncie u.d.i.p. Minister zwrócił uwagę, że Skarżący w krótkich odstępach czasu złożył analogiczne wnioski o dostęp do informacji publicznej nie tylko w odniesieniu do działalności ww. Konsulatu, ale również w odniesieniu do kilkudziesięciu innych placówek zagranicznych co, jak zaznaczył NSA w wyroku z 26 stycznia 2023r. sygn. akt III OSK 7265/21, powoduje, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Minister stoi na stanowisku, że skoro poinformował Skarżącego, że żądane we wniosku z [...] kwietnia 2023r. informacje nie mają charakteru informacji publicznej, nie można mu przypisać bezczynności.

5. Skarżący w piśmie z 22 października 2023r. zarzucił Ministrowi utrudnianie sprawowania funkcji kontrolnej instytucji społeczeństwa obywatelskiego wobec organu administracji publicznej oraz nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność nadużycia prawa do informacji publicznej przez Skarżącego.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał m.in., że rzetelność przygotowywanego przez Niego raportu wymaga, by analiza opierała się na danych z wszystkich konsulatów RP, a nie tylko z ich części. Z tego wynika obszerność wniosku. Praktyka administracyjna konsulów RP w zakresie wydawania zaświadczeń jest niejednolita, na dowód czego dołączył wydruk e-mail z MSZ z [...].08.2023r.: "W nawiązaniu do przekazanych pytań, należy wskazać, że przepisy u.b.a. nie wskazują wprost, jakie dokumenty musi przedstawić wnioskodawca w celu otrzymania zaświadczenia na przywóz broni i amunicji na terytorium RP. [...] Stąd zwykle złożenie wniosku o zaświadczenie poprzedza kontakt z konsulem w celu doprecyzowania wymogów."

Skarżący zwrócił uwagę, że Minister w odpowiedzi na skargę twierdzi, że wnioskowana informacja nie posiada statusu informacji publicznej oraz, że należy wziąć pod uwagę możliwość nadużycia przez Skarżącego prawa do informacji publicznej, czego nie udowodnił. Raport opublikowany przez Skarżącego na podstawie informacji przekazanych przez Ministra będzie służył interesowi publicznemu i poprawie praktyki administracyjnej konsulatów RP w zakresie wydawania zaświadczeń określonych art. 37 ust. 1 u.b.a. Ponadto, przygotowanie informacji do udostępnienia przez Ministra rozłoży się na poszczególne placówki konsularne, zatem w niczym nie zaburzy funkcjonowania Ministerstwa.

1. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
2. 1. skarga jest uzasadniona, ale jedynie w zakresie punktu pierwszego wniosku o udzielenie informacji publicznej.
3. 2. Sąd stwierdza, że stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634, zwana dalej: "P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wówczas stosownie do art. 120 P.p.s.a. sprawę rozpoznaje Sąd administracyjny w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Sąd wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r. poz. 2492) Sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a.:

1. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (pkt 1);
2. - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);
3. - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Sąd ponadto, w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uznanie przez Sąd skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Zaznaczyć też należy, że do skarg na bezczynność dotyczącą informacji publicznej, zastosowanie mają przepisy ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902 - zwana dalej "u.d.i.p."), które wskazują podmiotowe i przedmiotowe granice stosowania tego aktu.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

3. W sprawie Skarżący zwalcza bezczynność Ministra w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z [...] kwietnia 2023r. w związku z działaniami ww. Konsula RP, o których mowa w art. 37 ustawy z 21 maja 1999r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2022r., poz. 2516 ze zm., zwana dalej "u.b.a.").

Okolicznością niekwestionowaną w skardze było to, że Minister jest zaliczany do kategorii podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W myśl tego przepisu obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Minister jest naczelnym organem administracji publicznej w dziedzinie polityki zagranicznej, a jego obsługę zapewnia Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP w poszczególnych departamentach.

Skoro Minister realizuje zadania publiczne, a jednym z zadań Departamentu Konsularnego Ministerstwa Spraw Zagranicznych jest nadzorowanie wykonywania przez Konsulów RP ich funkcji i zadań, to należało przyjąć, że Minister, co do zasady, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ale wyłącznie takiej, która była w jego posiadaniu.

Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Podstawowym zadaniem u.d.i.p. jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną, a działania administracji były jawne i transparentne. Prawo do uzyskania informacji publicznej stanowi zatem emanację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej.

4. Sąd, analizując zakres przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej, uznał, że ww. wniosek Skarżącego dotyczył zarówno zaświadczeń, do wydania których uprawniony był Konsul RP, na mocy art. 37 ust. 1 u.b.a. (pkt 1 ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej), jak również dokumentów, które stanowiły podstawę do wydania ww. zaświadczeń (punkt 2 ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej).

Sąd, orzekając w sprawie bezczynności Ministra w udzieleniu informacji publicznej miał w związku z tym obowiązek ocenić, czy żądane przez Skarżącego w pkt 1 i 2 ww. wniosku dokumenty mają charakter informacji publicznej, czy też nie i czy w związku z tym odpowiedź Ministra na ww. wniosek Skarżącego była prawidłowa w całości, czy też jedynie w części.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

W art. 6 u.i.d.p. ustawodawca wskazał kategorie informacji publicznej, które na mocy u.d.i.p. podlegają udostępnieniu, przy czym, z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Walor informacji publicznej należy przyznać treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno- techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Skoro Skarżący w ww. wniosku złożonym w trybie u.d.i.p. żądał dwojakiego rodzaju dokumentów: zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 u.b.a. (skany), które wydał ww. Konsul RP (pkt 1 wniosku) oraz dokumentów, na podstawie których te zaświadczenia wydano (pkt 2 wniosku), to Minister powinien - przed udzieleniem Skarżącemu ww. odpowiedzi z [...] kwietnia 2023r. - rozważyć czy żądane informacje mają tożsamy charakter, w kontekście obowiązujących przepisów u.d.i.p. i wypracowanego na ich podstawie orzecznictwa oraz czy mogą być Skarżącemu udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, jakkolwiek pierwszy rodzaj z żądanych przez Skarżącego dokumentów - zaświadczenia wydane przez Konsula RP w trybie art. 37 u.b.a. (skany) - mogą być - co do zasady - uznane, w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. za dokument urzędowy – "inne rozstrzygnięcie", gdyż umożliwiają obywatelom polskim przewóz broni i amunicji z państw niebędących państwami członkowskimi Unii Europejskiej, to takiego statusu - co do zasady - nie można przyznać dokumentom, na podstawie, których zaświadczenia te wydano.

Zdaniem Sądu za informację publiczną, której uzyskanie leży w interesie społecznym mogą być uznane jedynie dokumenty w postaci ww. "zaświadczeń" (skany), gdyż dostęp do tego rodzaju informacji może być uzasadniony potrzebą kontroli reglamentacyjnej roli Konsula RP w zakresie przewozu broni i amunicji.

Stwierdzić przy tym należy, że ww. zaświadczenia - wydawane na mocy art. 37 ust. 1 u.b.a. - nie stanowią potwierdzenia uprawnień (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym, lecz same w sobie są elementem składającym się na uprawnienie do legalnego przewozu broni i amunicji wraz ze zgłoszeniem celnym. Obywatel polski ma więc obowiązek dysponowania "zaświadczeniem" wydanym przez właściwego Konsula RP przed przywozem broni i amunicji z kraju niebędącego państwem członkowskimi Unii Europejskiej. Zaświadczenia te są zatem dokumentami urzędowymi wystawionym przez Konsula RP i przysługuje im domniemanie prawdziwości i zgodności z prawdą. Analogiczne stanowisko w tym zakresie wyraził Z.R. Kmiecik w Instytucji zaświadczenia w prawie administracyjnym (Lublin 2002, s. 46-47.).

Ponadto, informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wyeksponowano element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 851/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim zadaniem publicznym jest wydawanie zaświadczeń przez Konsula RP.

Tym samym brak udzielenia w tym zakresie przez Ministra prawidłowej odpowiedzi na ww. wniosek Skarżącego należało uznać za bezczynność, uzasadniającą uznanie podniesionych w skardze zarzutów za zasadne. Spowodowało to zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia ww. wniosku Skarżącego (punkt 1 sentencji wyroku).

Zdaniem Sądu bezczynność z tego zakresu nie miała jednak charakteru rażącego (art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. - punkt 2 sentencji wyroku). Minister bowiem w terminie przewidzianym wart. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił Skarżącemu odpowiedzi, choć nie była ona prawidłowa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest natomiast zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała, w ocenie Sądu, miejsca w niniejszej sprawie. Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.

Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach badanej sprawy bezczynność Ministra nie miała charakteru intencjonalnego, ale była spowodowana błędnym przekonaniem, co do tego, że żądanie nie stanowi informacji publicznej w całości. Ta okoliczność, jakkolwiek nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności, to jednak ma znaczenie w kontekście oceny charakteru stwierdzonej bezczynności.

1. 5. Zdaniem Sądu druga kategoria żądanych przez Skarżącego w pkt 2 ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej dokumentów, na podstawie których wydano każde z ww. zaświadczeń opisanych w pkt 1 wniosku, nie może być uznana a prorii za podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Skarżący żąda bowiem de facto wskazania dokumentów przedłożonych do każdej ze zindywidualizowanych spraw, zakończonych wydaniem zaświadczenia, na mocy art. 37 ust. 1 u.b.a. W tym zakresie Sąd podziela zatem stanowisko Ministra wyrażone ww. odpowiedzi z [...] kwietnia 2023r., że informacją publiczną nie jest informacja dotycząca stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej w ramach zindywidualizowanego i skonkretyzowanego postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2005r. sygn. akt IV SA/GI 912/05). Sąd wskazuje też, że w obowiązującym stanie prawnym nie skonkretyzowano dokumentów, jakie osoba fizyczna ma przedłożyć Konsulowi RP w celu uzyskania zaświadczenia w trybie art. 37 ust. 1 u.b.a. Nie można zatem założyć, że chodzi o dokumenty urzędowe. Przepisy u.b.a. i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 20 lutego 2012r. w sprawie określenia wzorów zaświadczeń uprawniających do przywozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wywozu z tego terytorium oraz przewozu przez nie broni i amunicji, wzorów zaświadczeń nabycia broni lub amunicji przez cudzoziemców oraz obywateli polskich mających miejsce stałego pobytu za granicą, oraz wzoru zgody na wywóz broni lub amunicji z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2012r., poz. 213) nie konkretyzują dokumentów wymaganych do przedłożenia w postępowaniu o wydanie zaświadczenia z art. 37 u.b.a. Dodatkowo stwierdzić też należy, że Minister, do którego wystąpił Skarżący z wnioskiem o udostępnienie dokumentów wskazanych w pkt 2 ww. wniosku nie jest dysponentem akt administracyjnych sprawy prowadzonej przez Konsula RP. Ponadto jawność postępowania administracyjnego może być rozważana w dwóch aspektach:
2. - tzw. jawności wewnętrznej (względnej), dotyczącej stron i uczestników postępowania na prawach strony, oraz
3. - jawności zewnętrznej, to jest jawności wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania.

Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.).

Jawność zewnętrzna jest realizowana w szczególności poprzez prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z przepisów u.d.i.p. (por. H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 268).

Przejawem jawności względnej (wewnętrznej), która przysługuje wyłącznie ściśle określonym podmiotom jest udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym (art. 73 i art. 74 k.p.a.). Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić, ale wyłącznie stronie, przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Osoba trzecia – Skarżący - takiego uprawnienia nie posiada.

Sąd stwierdza ponadto postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie od tego, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego (wyrok NSA z 23 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2668/15, LEX nr 2342035).

Dodatkowo o tym, komu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, rozstrzyga art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Innymi słowy istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, a więc taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 1999r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.

Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest co prawda zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednakże tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (por. wyrok NSA z 27 września 1999r. sygn. akt IV SA 1285/98 oraz wyrok WSA w Lublinie z 27 czerwca 2017r. sygn. akt II SA/Lu 397/17).

Warto też zauważyć, że przepisy k.p.a. nie zawierają regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom, które nie są stronami postępowania. Informacje znajdujące się w aktach spraw administracyjnych mogą być w pewnych sytuacjach udzielane osobom niebędącym stronami tych postępowań w trybie u.d.i.p. Przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi u.d.i.p. zawiera art. 6 u.d.i.p. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw 1 publicznych wymienione w art. 6 u.d.i.p. obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust.

4) i majątek publiczny (ust. 5). Jak przyjmuje się w orzecznictwie, informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 25 marca 2003r. sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). W judykaturze podkreśla się ponadto, że przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest natomiast "sprawa prywatna", czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka, a w konsekwencji niepodlegająca udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Ka 655/02, niepubl.).

Sąd, mając powyższe rozważania na względzie uznał, że jakkolwiek Minister w ww. odpowiedzi z [...] kwietnia 2023r. dość lapidarnie uzasadnił swoje stanowisko, tym niemniej prawidłowo przyjął, że nie było podstaw do udostępniania w drodze u.d.i.p. żądanych przez Skarżącego dokumentów (punkt 2 ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej), na podstawie których ww. Konsul RP mógł wydać zaświadczenia określone w art. 37 ust. 1 u.b.a., w związku z indywidualnym wnioskiem osoby trzeciej. Sąd na tej podstawie uznał, że zasadne było oddalenie skargi w pozostałym zakresie, na mocy art. 151 P.p.s.a. (punkt 3 sentencji).

6. Sąd o kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200, art. 209 i art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935), uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie (480 zł).