Uzasadnienie
W. S. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Powiatu [...] w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z [...] grudnia 2017 r. Skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie skarżonego do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej,
- 2. stwierdzenie, że skarżony rażąco naruszył art. 13, 14, 16 ust. 1 u.o.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP i na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. o przyznanie od organu na moją rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy,
- 3. zasądzenie od skarżonego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego,
- 4. załączenie do akt tej sprawy jako dowodu, akt o sygn. II SAB/Wa 629/18,
- 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2017 r., skierował do skarżonego podmiotu pocztą elektroniczną w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosek o pilne poinformowanie:
- 1. czy, a jeśli tak to kto i kiedy urządził drogę na działce o nr ew. [...] w [...]?
- 2. czy a jeżeli tak to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych, wnoszę o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie.
Poprosił jednocześnie o potwierdzenie odbioru i rejestracji niniejszego wniosku oraz nie wyraziłem zgody na kierowanie korespondencji pocztą elektroniczną
Skarżący wskazał, że pytany podmiot zlekceważył wniosek i nie odpowiedział na zadane pytania. Wyjaśnił, że wcześniej, pismem z [...] października 2018 r. skierował skargę do WSA w Warszawie, zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wa 629/18, która została odrzucona z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. Dalej skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi, mimo upływu dwóch i pół roku, organ nie udzielił mu wnioskowanej informacji publicznej, a zatem doszło do wyjątkowo rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu [...], na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), wniosła o oddalenie powyższej skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej został przesłany drogą elektroniczną na dwa adresy poczty elektronicznej tj. [...] oraz [...] oraz w treści skierowane do Starosty [...]i Rady Powiatu [...]. Nadto podniosła, że w dniach od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. Skarżący złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej aż 83 wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Pozostałe wnioski były w zasadzie tożsame, dotyczyły wskazania kto i kiedy urządził drogę na podanym we wniosku numerze działki oraz czy, a jeżeli tak to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych.
Wskazano dodatkowo, iż kwestie objęte wnioskami Skarżącego dotyczyły powiatowego zasobu nieruchomości, którym zgodnie z art. 25b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) gospodaruje zarząd powiatu, nie zaś rada powiatu. Także w ocenie organu do zadań i kompetencji zarządu powiatu, a nie rady, należy urządzanie i zarząd drogami powiatowymi. Podkreślono, iż rada powiatu wszelkie czynności podejmuje w drodze jawnych i udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej uchwał, zatem ewentualne uchwały podejmowane w przedmiocie zaliczenia określonej działki/drogi do kategorii dróg publicznych są ogólnie dostępne i nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Czynności w przedmiocie załatwienia ww. wniosków, w tym objętego Skargą, prowadził Starosta [...] jako przedstawiciel zarządu powiatu.
Organ następnie podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości fakt, iż wniosek w przedmiocie udzielenia informacji publicznej został skierowany do podmiotu władzy publicznej jakim jest Powiat [...]. Oba adresy poczty elektronicznej na które zostało przesłane zapytanie stanowią adresy Powiatu, o czym przesądza wskazana w adresie domena "[...]". W ocenie Organu załatwianie sprawy przez Starostę [...] było zatem wystarczające i w pełni prawidłowe. Nie sposób bowiem oczekiwać, iż na jeden wniosek odpowiedzi udzielać będą dwa podmioty w strukturze jednego organu władzy publicznej, w szczególności gdy drugi organ nie ma wiedzy tym zakresie. Kwestia zaś prawidłowości załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Starostę [...] stanowi przedmiot odrębnego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Powiatu [...] w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Oceniając przedmiotową skargę według powyższych kryteriów, uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p.").
Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania.
Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że Rada Powiatu [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Do Rady Powiatu wpłynął wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie wskazanej na wstępie informacji publicznej. Organ nie udzielił wnioskowanej informacji, a nadto w odpowiedzi na skargę stwierdził, że nie był właściwy do jego rozpoznania, bowiem czynności w sprawie wniosku prowadził Starosta [...]. Powyższe wystąpienie skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. nie spotkało się z odpowiedzią organu. Tymczasem w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji, przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2.
W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, szeroko podzielane jest stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, w którym wskazano, że organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, wskazując - jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany może ją uzyskać. Pismo takie nie jest odmową udzielenia informacji publicznej bowiem organ nie ma wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Skoro zatem Rada Powiatu uznała, że nie jest właściwa do rozpoznania wniosku, a nadto że sprawę prowadzi Starosta w tym, (ewentualnie) że załatwienie wniosku przez Starostę jest wystarczające i prawidłowe, to powinien takiej informacji udzielić skarżącemu. Wówczas organ nie pozostawałby w bezczynności, a ewentualna skarga na bezczynność nie byłaby uzasadniona.
W tym miejscu wskazać należy, że zasadność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od powodów niepodjęcia czynności czy wydania aktu, a w szczególności od zawinionej czy niezawinionej opieszałości organu, czy od przekonania, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ.
LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć postępowanie organu w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności, choć nie usprawiedliwiają pozostawienia wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi, to wskazują na brak świadomości organu co do formy realizacji wniosku w przypadku podjęcia postępowania przez inny organ, do którego został wniesiony tożsamy wniosek. Powyższe przesądza też o braku podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej. W ustalonym stanie faktycznym byłoby to zbyt restrykcyjne z uwagi na przeświadczenie organu, że zwolniony jest od dokonywania jakichkolwiek czynności w sprawie z uwagi na rozpoznanie sprawy przez Starostę [...].
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. O kosztach postępowania, Sąd postanowił w pkt 3 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.