Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] kwietnia 2011 r. skierowanym do Wójta Gminy [...] G. J., J. K., K. K. i A. T. wystąpili o udostępnienie treści notatki służbowej dotyczącej rzekomej kontroli prywatnej firmy, wynajmującej salę gimnastyczną w szkole w [...] rzekomo przez grupę radnych. Jednocześnie wskazali, że informacja o istnieniu takiej notatki została podana na [...] sesji Rady Gminy [...].
Pismem z [...] maja 2011 r. Wójt Gminy [...] poinformował wnioskujących, iż nie znajduje podstaw do udostępnienia treści notatki służbowej określonej we wniosku z [...] kwietnia 2011 r. Odwołując się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, organ podał, że kontrole mogą odbywać się wyłącznie w oparciu o stosowną uchwałę rady w sprawie przeprowadzenia kontroli, określającą jej przedmiot, zakres i czas trwania bądź w oparciu o zatwierdzony przez radę plan kontroli. W odniesieniu do powyższego zauważył, że nie została podjęta uchwała Rady Gminy [...] umożliwiająca przeprowadzenie kontroli w powyższej kwestii. Organ uznał także, że pismo z [...] kwietnia 2011 r. nie spełnia niezbędnych przesłanek do zakwalifikowania go jako interpelacja radnych.
W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę, że wskazane działania są jedynymi przewidzianymi przez prawo środkami umożliwiającymi radnym kontrolę organów wykonawczych. Działania te wyłączają natomiast możliwość podejmowania przez radnych indywidualnych czynności zmierzających do wszczynania i przeprowadzania na własną rękę kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych lub jednostek pomocniczych gminy.
Jednocześnie organ wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Notatka, której udostępnienia żądano, nie ma bowiem charakteru dokumentu urzędowego, a jej treść została udostępniona informacyjnie i nie jest związana z żadnym postępowaniem prowadzonym przez Urząd Gminy. Oznacza to, że przedmiot żądania nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
W skardze na bezczynność Wójta Gminy [...] z 18 października 2012 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. T. (dalej jako skarżący) zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez nieudzielanie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wnosił o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że [...] kwietnia 2011 r. podczas [...] sesji Rady Gminy [...] Wójt zacytował rzekomo przedmiotową notatkę sporządzoną wg Wójta przez instruktorkę prowadzącą w szkole w [...] komercyjne zajęcia oraz poinformował, że notatka została przygotowana na polecenie dyrektora szkoły publicznej w [...]. W ocenie skarżącego mniemanie Wójta, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi nie zwalniają go z obowiązku udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub poinformowania o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku bądź też wydania decyzji odmownej. Skoro Wójt żadnej z tych czynności nie wykonał, to zdaniem skarżącego pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając, że brak jest podstaw do uznania jego bezczynności. Nie milczał bowiem wobec wniosku złożonego w sprawie, odpowiedział na niego z zachowaniem 14-dniowego terminu, informując wnioskodawców o braku podstaw do udostępnienia notatki w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił również, że nie wydał decyzji odmownej, gdyż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w takiej sytuacji należy powiadomić wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa, co też organ uczynił.
W dalszej kolejności organ podtrzymał stanowisko, że notatka, której udostępnienia domagał się m.in. skarżący, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też Wójt nie był zobowiązany do jej udostępnienia, ani też do wydania decyzji. Zdaniem organu informacje podlegające udostępnieniu należy łączyć z funkcjonowaniem podmiotu władzy publicznej jako całości, z realizacją funkcji publicznych przez organy władzy państwowej. Żądana informacja nie pozostaje w związku z funkcjonowaniem organu. Nadto organ wskazał, że skarżący został zapoznany z treścią notatki na sesji Rady Gminy [...] kwietnia 2011 r., w której uczestniczył jako Przewodniczący Rady.
Notatka została zacytowana przez Wójta, a jej treść ma swoje odzwierciedlenie w protokole z sesji. Organ podał również, że wprawdzie Wójt zaznajomił radnych z treścią notatki, którą posiadał, ale dokument ten nie wpłynął nigdy do Urzędu Gminy, nie został zarejestrowany w systemie kancelaryjnym i nie był przez Urząd Gminy przetwarzany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Wójta Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05, postanowienie NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 1377/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organ w zakresie udzielenia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, dokonana przez Wójta Gminy [...] kwalifikacja wniosku A. T. zaprezentowana w piśmie z [...] maja 2011 r. in fine była prawidłowa. Zaznaczenia przy tym wymaga, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie powiadomić pismem podmiot żądający udzielenia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie w powołanym powyżej piśmie, realizując wskazaną powinność, Wójt Gminy [...] wskazał, że przedmiot żądania nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.
Sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Sprawami publicznymi nie są natomiast konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.
Informacją publiczną nie są natomiast dokumenty prywatne, nawet jeśli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i w jakimś stopniu dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo w związku z nią zostały zgromadzone (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, LexPolonica nr 2144853, wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11, LexPolonica nr 2563563).
Stosownie do treści art. 245 K.p.c. dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument ten różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie pochodzi od organu państwowego i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza.
Z tego, że dokument prywatny w postaci nośnika, na którym został sporządzony, nie musi podlegać udostępnieniu, nie zawsze wynika, że z zakresu działania przepisów ustawy mają być wyłączone zawarte w nim informacje dotyczące sprawy publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że źródłem informacji publicznej mogą być nie tylko dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale również dokumenty prywatne, o ile dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.
Od samego pojęcia informacji należy odróżnić pojęcie nośników informacji, na których została ona utrwalona. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać wymienionych w tym przepisie dokumentów urzędowych. Skoro udostępnieniu ma podlegać "treść i postać", w jakiej utrwalona została informacja publiczna, należy przyjąć, że udostępnieniu podlega sam dokument urzędowy lub jego kserokopia, po uprzednim podjęciu działań uniemożliwiających zapoznanie się z danymi chronionymi prawem.
Natomiast w przypadku dokumentu prywatnego wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, do żądania treści i postaci tego dokumentu, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz., LexisNexis Wydane 2, str. 15-16).
Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące, zgodnie z odrębnymi przepisami, Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do właściwego organu.
W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego dotyczył, nie jak to zostało określone we wniosku z [...] kwietnia 2011 r. notatki służbowej, lecz notatki sporządzonej przez osobę prywatną, instruktorkę prowadzącą zajęcia [...]. Notatka ta stanowi niewątpliwie dokument prywatny, a zatem skarżący nie może domagać się treści i postaci tego dokumentu, a jedynie zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna.
W ocenie Sądu przedmiotowa notatka takiej informacji nie zawiera. Odnosi się ona do wizyty kilku osób na zajęciach [...], które odbywały się w sali gimnastycznej mieszczącej się w szkole w [...], a więc do sprawy stricte prywatnej. Okoliczność, że osobami tymi byli radni, nie czyni z tej wizyty sprawy publicznej, skoro zostało wyjaśnione, że nie była to kontrola przeprowadzona przez radnych.
W wyroku z 21 lipca 2011 r., I OSK 638/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA wskazał, że "dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych, np. kontrolnych, nadzorczych".
Przedmiotowa notatka, a ściślej informacje w niej ujęte nie mogą zostać użyte przy realizacji zadań publicznych organu. Wobec jej treści Wójt nie może podjąć jakichkolwiek działań o charakterze publicznym. Nie realizuje on bowiem wobec Rady Gminy żadnych zadań, nie ma uprawnień ani nadzorczych, ani też kontrolnych. Wójt jest organem wykonawczym gminy, wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. W realizacji zadań własnych gminy to wójt podlega radzie gminy, która kontroluje jego działalność. A zatem informacje zawarte w spornej notatce nie łączą się z funkcjonowaniem organu, ani z realizacją przez ten organ funkcji publicznych.
W tych okolicznościach organ zasadnie ograniczył się do udzielenia skarżącemu informacji o zakwalifikowaniu jego żądania jako nieznajdującego oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie pozostając tym samym w bezczynności. Uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ nie był obowiązany do jej udostępnienia, jak również do wydania decyzji odmownej. Oznacza to, że zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące naruszenia art. 13 ust. 1 i ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej są niezasadne.
Marginalnie – w okolicznościach przedmiotowej sprawy – zwrócić należy uwagę, że skarżącemu treść notatki, udostępnienia której żądał, jest znana. Została ona bowiem odczytana [...] kwietnia 2011 r. na [...] sesji Rady Gminy [...], której to sesji skarżący jako Przewodniczący Rady Gminy przewodniczył, a jej treść ujęto w protokole z tej sesji, który jest w posiadaniu skarżącego.
Gdyby zatem uznać, że notatka ta zawiera informację publiczną, to wniosek skarżącego i tak nie znajdowałby oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazał NSA w wyroku z 20 listopada 2003 r., II SAB 372/03 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) obowiązek udostępnienia informacji przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie.
Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych wiadomości, lecz ewentualnie potwierdzenia (sprawdzenia) wiadomości znanych już wnioskującemu. Wykracza to zatem poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej.
W realiach rozpoznawanej sprawy żądanie skarżącego dotyczy dostępu do czegoś, co skarżący już posiada i z tego też względu, mając na uwadze przyjęte powyżej założenia, również nie można uznać, że organ pozostawał wobec skarżącego w bezczynności.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.