Uzasadnienie
- I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
- 1. A. S.(zwana dalej "Skarżąca") we wniosku z [...] maja 2020r., w związku z doręczeniem Jej: decyzji personalnej Szefa CBA z [...] maja 2020r. Nr [...] i pisma Biura Kadr i Szkolenia CBA z [...] kwietnia 2020r. znak [...], wystąpiła o przesłanie pocztą tradycyjną na wskazany adres - na podstawie: art. 73 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096, ze zm., zwana dalej "k.p.a."), art. 15 ust. 1 pkt g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (zwane dalej: "Rozporządzenie") oraz "z ostrożności procesowej" również na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r. poz. 1429 ze zm.) - do Szefa CBA o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów:
- - strony z listy płac, na której widnieją zapisy dotyczące Skarżącej i data sporządzenia listy płac, w następstwie której dokonano przelewu uposażenia na Jej konto,
- - wydruku z systemu bankowości elektronicznej, który potwierdza datę wprowadzenia przelewu na konto Skarżącej przysługującego Jej uposażenia i datę podpisu i/lub autoryzacji.
- 2. Szef CBA przy piśmie z [...] maja 2020r. przesłał Skarżącej przygotowane w Biurze Finansów CBA paski płacowe za październik 2017r., styczeń i marzec 2020r. potwierdzone wydrukami z systemu bankowości elektronicznej.
- 3. Skarżąca pismem z 8 lipca 2020r. wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem w terminie przewidzianym prawem sprawy w przedmiocie przesłania uwierzytelnionych kopii dokumentów, będących podstawą wydania ww. decyzji personalnej Szefa CBA z [...] maja 2020r. Skarżąca potwierdziła doręczenie pisma Szefa CBA z [...] maja 2020r., ale nie uznała jego treści z załącznikami jako spełniające Jej żądanie.
- 4. Szef CBA pismem z [...] lipca 2020r., działając na podstawie art. 37 § 8 k.p.a., po zapoznaniu się z całością akt sprawy, stwierdził brak bezczynności organu w zakresie rozpatrywania wniosku Skarżącej z [...] maja 2020r.
Szefa CBA wskazał, że akta postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z [...] maja 2020r. nie zawierają dokumentów wnioskowanych przez Skarżącą, a szczegółowe wyjaśnienie sprawy zawarto w kolejnym piśmie z [...] lipca 2020r. [...], doręczonym Skarżącej.
5. Szef CBA w piśmie z [...] lipca 2020r. [...], powołując się na art. 73 k.p.a., wskazał, że powołane we wniosku o udostępnienie uwierzytelnionych dokumentów pismo Biura Kadr i Szkolenia z [...] kwietnia 2020r. dotyczyło wyjaśnienia kwestii odsetek od 32,56 zł, zaś ww. decyzję personalną z [...] maja 2020r. wydano w sprawie odmowy wypłaty żądanej kwoty pieniężnej - 4.167,43 zł brutto. Biuro Kadr i Szkolenia CBA, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom Skarżącej, pismem z [...] maja 2020r. zwróciło się do Biura Finansów CBA o przygotowanie dokumentacji wskazanej przez skarżącą. Całość przygotowanej dokumentacji przesłano Skarżącej przy piśmie z [...] maja 2020r. Szef CBA wskazał ponadto, że dane zawarte na pasku płacowym odzwierciedlają i uwierzytelniają treść listy płac, tj. wyciągu z dokumentu księgowego z okresami, za które je sporządzono i jednoznacznie wskazują podmiot rozliczenia. Przesłane dokumenty systemu bankowości elektronicznej potwierdzają datę obciążenia rachunku CBA, datę przelewu i faktycznego przekazania środków finansowych na konto funkcjonariusza, a jako dokumenty elektroniczne nie wymagają podpisu odręcznego ani stempla, gdyż podpisywane są podpisem elektronicznym w systemie bankowości elektronicznej NBP. Szef CBA w celu rozwiania wątpliwości, jakie dokumenty płacowe znajdują się w aktach sprawy, przesyłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem całość dokumentacji finansowej znajdujących się w aktach sprawy zakończonych ww. decyzją personalną z [...] maja 2020r.
6. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lipca 2020r. wniosła o: a) stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości Szefa CBA w zakresie niewydania uwierzytelnionych kopii dokumentów będących podstawą wydania ww. decyzji personalnej Szefa CBA z [...] maja 2020r.; b) zobowiązanie Szefa CBA do wydania wnioskowanych uwierzytelnionych kopii dokumentów w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; c) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego; d) zobowiązanie Szefa CBA do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości przy realizacji wniosku; e) zobowiązanie Szefa CBA do ukarania dyscyplinarnego pracownika organu odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie; f) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Zdaniem Skarżącej Szef CBA dopuścił się przewlekłości przy realizacji wniosku z [...] maja 2020r. o udostępnienie uwierzytelnionych kopii dokumentów, mających związek z wydaniem ww. decyzji personalnej z [...] maja 2020r. Szef CBA przesłał wprawdzie przy piśmie z [...] maja 2020r. dokumenty, ale nieodpowiadające treści wniosku. Na przesłanych potwierdzeniach przelewu, jak i w piśmie przewodnim brak jest informacji, w jakiej dacie przelew wprowadzono do systemu bankowości elektronicznej (jedyną informacją jest data księgowania, obciążenia oraz autoryzacji). Przesłano "paski płacowe", a nie zanonimizowany wydruk listy płac, wydruk nosi datę [...]-05-2020.
- 7. Szef CBA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że nie pozostawał w sprawie ani w bezczynności ani w przewlekłości rozumianej jako realizację zasady art. 12 k.p.a.
Skarżąca złożyła wniosek na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. - żądając przesłania uwierzytelnionych kopii dokumentów, będących podstawą do wydania ww. decyzji personalnej. Wniosek wpłynął do Szefa CBA [...] maja 2020r. i został pozytywnie rozpatrzony pismem z [...] maja 2020r., doręczonym Skarżącej jeszcze przed wniesieniem przez Nią ponaglenia z [...] lipca 2020r.
Szef CBA zareagował też na ponaglenie Skarżącej i nie ograniczył się do realizacji art. 37 § 8 k.p.a., ale pismem z [...] lipca 2020r. znak [...] próbował po raz kolejny wyjść na przeciw potrzebom prawnym Skarżącej. Tym samym nie tylko w dacie wniesienia skargi na bezczynność Szef CBA nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości, ale również nie miały one miejsca w trakcie rozpatrywania wniosku Skarżącej.
8. Skarżąca w piśmie z [...] września 2020r. odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, podniosła, że wyjaśnienia Szefa CBA budzą uzasadnione wątpliwości, a argumentacja jest pozbawiona podstaw materialno-prawnych. Szef CBA nie przesłał kompletu dokumentów i jego działanie jest pozornością, o której mowa w art. 83 § 1 k.c., która ma na celu wywrzeć skutek w postaci nieprzekazania dokumentów, stanowiących jeden z najważniejszych dowodów w sprawie przed WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1263/20, gdy poza przesłankami stricte prawnymi w normalnych okolicznościach organ winien bezwzględnie przesłać żądane informacje.
Skarżąca wskazała, że w § 9 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 27 lipca 2006r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości i trybu postępowania w sprawach ich wypłacania oraz dokonywania potrąceń z tych należności, wydanym do art. 95 ustawy o CBA prawodawca ustanowił, że: "Z uposażenia funkcjonariusza nie dokonuje się potrąceń, jeżeli decyzja personalna o zmniejszeniu uposażenia została wydana po terminie jego wypłaty". Organ celowo i z premedytacją nie udostępnia zanonimizowanej listy płac (zwłaszcza pierwszej i ostatniej strony oraz strony dotyczącej uposażenia Skarżącej), twierdząc że nie znajduje się ona w aktach sprawy. Czy uposażenia i wynagrodzenia funkcjonariuszy/ pracowników cywilnych wypłacane są na podstawie listy płac czy "pasków płacowych" bądź "rozliczeń wynagrodzenia" sporządzanych z opóźnieniem w stosunku do sporządzonej listy płac?
Również pojęcie zastępczego dowodu księgowego unormowano w Ustawie o Rachunkowości i dotyczy tylko i wyłącznie zewnętrznych dowodów księgowych, które mogą być podstawą zapisu w księgach rachunkowych, do czasu otrzymania zewnętrznego dowodu księgowego (art. 20 ust. 2 pkt 3) lub w przypadku uzasadnionego braku możliwości uzyskania zewnętrznych obcych dowodów źródłowych (art. 20 ust 4). Jeżeli jedną operację dokumentuje więcej niż jeden dowód lub więcej niż jeden egzemplarz dowodu, kierownik jednostki ustala sposób postępowania z każdym z nich i wskazuje, który dowód lub jego egzemplarz będzie podstawą do dokonania zapisu (art. 22 ust. 4). Uwierzytelniona kopia tego dokumentu jest przede wszystkim jedynym możliwym obiektywnym dowodem bowiem zgodnie z art. 4 ust 3 pkt 2 ustawy o rachunkowości: rachunkowość jednostki obejmuje prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym; a na podstawie art. 4 ust 3 pkt 1 rachunkowość jednostki obejmuje przyjęte zasady (politykę) rachunkowości.
To właśnie na podstawie przywołanych przepisów Szef CBA obligatoryjnie stworzył Zarządzenie Nr 26/19 z 3 grudnia 2019 r. w sprawie zasad (polityki) rachunkowości Centralnego Biura Antykorupcyjnego i na podstawie zawartego w nim § 18 organ zobligowany jest do przechowywania m.in. list płac przez okres 50 lat.
Skarżąca zwróciła uwagę, że brak przesłania listy płac może wynikać z faktu, że nie została ona podpisana przez Dyrektora Biura Finansów, bo na przełomie roku odszedł on w atmosferze skandalu z CBA, o czym informowały wszystkie niemal mainstreamowe media. Stanowisko Szefa CBA wyrażone w odpowiedzi na skargę, oznacza, że wypłaty wynagrodzeń nie są dokonywane w oparciu o dowód księgowy, jakim jest lista płac, a zatem księgi rachunkowe organu mogą być prowadzone wadliwie, co jest przedmiotem penalizacji na mocy ustawy o rachunkowości, jak i innych aktów normatywnych w zakresie rachunkowości i finansów oraz podatków.
Skarżąca wskazała, że organ bez podstawy prawnej naliczył i potrącił podatek z jej uposażenia – 17 zł [...] stycznia 2020r. oraz [...] marca 2020r. - 4,00 zł - w przypadku dochodu do 8 000zł kwota zmniejszająca podatek wynosi 1 360 zł. Zawnioskowana lista płac jest dokumentem niezbędnym w zakresie zweryfikowania daty jej utworzenia, bowiem tylko i wyłącznie na jej podstawie dokonuje się przelewów bankowych z tytułu uposażenia/wynagrodzenia. Jeżeli sporządzono ją po dacie sporządzenia decyzji personalnej o przyznaniu urlopu wychowawczego Skarżącej, to roszczenie Skarżącej w zakresie należnych jej środków pieniężnych zostanie ograniczone tylko i wyłącznie do bezprawnie potrąconego podatku dochodowego.
- II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
- 1. Skarga nie jest zasadna.
- 2. Sąd wyjaśnia na wstępie, że rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."). Przedmiotem zaskarżenia była bowiem bezczynność lub przewlekłość Szefa CBA w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej z [...] maja 2020r. o wydanie uwierzytelnionej kopii dokumentów w trybie art. 73 k.p.a., z akt sprawy zakończonych ww. decyzją Szefa CBA z [...] maja 2020r.
Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, ze zm.) Sądy administracyjne właściwe są do kontroli legalności bezczynność lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Wyjaśnić też należy, że prawo wglądu do akt jest jednym z podstawowych praw procesowych strony (art. 73 § 1 k.p.a.). Stanowi ono konkretyzację prawa strony wynikającego z zasady czynnego udziału w postępowaniu. Prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów przysługuje również po zakończeniu postępowania. Nie ma ono charakteru absolutnego i w określonych sytuacjach może zostać ograniczone.
Przepis art. 73 § 3 k.p.a., odróżnia przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.) od uwierzytelnienia odpisów i kopii z akt sprawy (art. 73 § 2 k.p.a.).
W przypadku art. 73 § 1 k.p.a. strona zapoznaje się z aktami sprawy, tj. przegląda dokumenty włączone do akt sprawy, odczytuje ich treść, zapisuje swoje spostrzeżenia dotyczące akt sprawy, kopiuje dokumenty w całości lub w części itp. Strona może to uczynić zarówno w siedzibie organu, jak i poprzez system teleinformatyczny organu.
Uwierzytelnienie odpisów i kopia z akt sprawy, o których mowa w art. 73 § 2 k.p.a. nie ma na celu zapoznania się przez stronę z treścią akt sprawy. Ww. czynności polegają na dostarczeniu stronie sporządzonego przez organ i uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy lub tylko na umieszczeniu przez ten organ adnotacji o zgodności z oryginałem na kopii lub odpisu sporządzonego przez stronę. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.
Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych).
Postępowanie w sprawie udostępnienia akt jakkolwiek ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego", w którym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną, tym niemniej Ustawodawca uznał, że w postępowaniu tym organ może odmówić stronie udostępnienia akt, stosownie do art. 74 § 2 k.p.a. i takie postanowienie, jako zaskarżalne zażaleniem, podlega kontroli Sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). W tym kontekście możliwe jest wystąpienie bezczynności czy przewlekłości, które również mogą być zaskarżone do WSA w Warszawie, na mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.
- 3. Sąd na tej podstawie uznał, że skarga była dopuszczalna. Nie oznacza to jednak, że była ona zasadna.
Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracyjny nie załatwił sprawy, a z przewlekłością, gdy organ administracyjny prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stąd podstawowym celem skargi na bezczynność lub przewlekłość jest zobowiązanie go do podjęcia działań przewidzianych przez przepisy prawa.
W sprawie Szef CBA nie pozostawał ani w bezczynności ani w przewlekłości, gdyż w pełni zrealizował zasadę wynikającą z art. 12 k.p.a. Wniosek Skarżącej złożony na mocy art. 73 k.p.a., dotyczący przesłania uwierzytelnionych kopii dokumentów będących podstawą do wydania decyzji personalnej Szefa CBA z [...] maja 2020r. nr [...] o odmowie wypłaty żądanej należności w wysokości 4.167,43 zł, wpłynął do organu administracyjnego [...] maja 2020r. Wynika to z całości akt administracyjnych sprawy. Szef CBA rozpatrzył ww. wniosek pismem z [...] maja 2020r., doręczonym Skarżącej jeszcze przed wniesieniem przez Nią ponaglenia z [...] lipca 2020r. (k. 8 akt administracyjnych), co potwierdza również Skarżąca w treści ponaglenia. Skarżącej przesłano, przygotowane w Biurze Finansów CBA paski płacowe za październik 2017r., styczeń i marzec 2020r., potwierdzone wydrukami z systemu bankowości elektronicznej (k. 8 akt administracyjnych). Korespondencja wewnętrzna między Biurem Kadr i Szkolenia CBA a Biurem Finansów CBA również znajduje się w aktach sprawy (k. 6 i 7 akt administracyjnych).
Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że Szef CBA w terminie - pismem z [...] lipca 2020r. [...] - odpowiedział na ponaglenie Skarżącej z [...] lipca 2020r. (doręczone organowi [...] lipca 2020r.), mając na względzie art. 37 § 8 k.p.a. Szef CBA w piśmie tym wyjaśnił Skarżącej czego dotyczyła powoływana we wniosku z [...] maja 2020r. decyzja personalna Szefa CBA z [...] maja 2020r. (odmowy wypłaty 4.167,43 zł), a czego dotyczyło pismo Skarżącej z [...] kwietnia 2020r. (odsetek w wysokości 32,56 zł). Dodatkowo Szef CBA wskazał, że akta postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją z [...] maja 2020r. nie zawierają wnioskowanych przez Skarżącą dokumentów (kopii strony z listy płac, na której istnieją zapisy dotyczące osoby Skarżącej i data sporządzenia listy płac, wydruku z system bankowości elektronicznej potwierdzającego datę wprowadzenia przelewu na konto Skarżącej przysługującego jej uposażenia oraz datę podpisu i/lub autoryzacji).
Sąd zauważa ponadto, że Skarżąca nie kwestionuje, że organ przesłał Jej potwierdzoną za zgodność z oryginałem całość dokumentacji finansowej znajdującej się w aktach sprawy, w których wydano ww. decyzję z [...] maja 2020r. Nr [...]. Stwierdzić też należy, że Szef CBA w ww. piśmie z [...] lipca 2020r. [...] wyjaśnił też Skarżącej, że Biuro Kadr i Szkolenia CBA zwróciło się pismem z [...] maja 2020r. do Biura Finansów CBA o przygotowanie wskazanej przez Skarżącą dokumentacji, którą przesłano Skarżącej pismem z [...] maja 2020r. (znak [...]). Organ wskazał ponadto, że dane zawarte na pasku płacowym odzwierciedlają i uwierzytelniają treść dokumentu listy płac, tj. wyciągu z dokumentu księgowego wraz okresami, za które zostały sporządzone oraz jednoznacznie wskazują podmiot rozliczenia. Przesłane dokumenty systemu bankowości elektronicznej potwierdzają datę obciążenia rachunku CBA, tj. datę przelewu i faktycznego przekazania środków finansowych na konto funkcjonariusza, a jako dokumenty elektroniczne nie wymagają podpisu odręcznego ani stempla, gdyż podpisywane są podpisem elektronicznym w systemie bankowości elektronicznej NBP.
W kontekście powyższych informacji, w tym przede wszystkim uwzględniając daty pism kierowanych przez organ do Skarżącej i daty pism otrzymywanych przez organ nie można uznać, że Szef CBA naruszył w jakikolwiek sposób dyspozycję art. 12 k.p.a. Akta administracyjne sprawy wskazują, że Szef CBA nie pozostawał w związku z wnioskiem Skarżącej z [...] maja 2020r., złożonym w trybie art. 73 k.p.a. ani w bezczynności ani w przewlekłości, rozumianej jako realizacja zasady wynikającej z art. 12 k.p.a.
Szef CBA wyjaśnił ponadto Skarżącej, że akta sprawy zakończonej ww. decyzją personalną z [...] maja 2020r. nie zawierają żądanych przez Skarżącą dokumentów. W tym przypadku nie było więc potrzeby wydawania postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. i wystarczające było poinformowanie Skarżącej o tym fakcie - co Szef CBA uczynił w terminach prawem przewidzianych. Warto też wskazać, że w orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2013r. sygn. akt II OSK 2679/11; 21 lipca 2020r. sygn. akt II OSK 700/20 – dostępne na www.nsa.gov.pl).
- 4. Sąd, mając powyższe na względzie uznał, że zasadne było oddalenie skargi na mocy art. 151 P.p.s.a.