Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił skarżącemu R. L. wydania zaświadczenia o podstawie wymiaru uposażenia zasadniczego, dodatków o charakterze stałym i 1/12 nagrody rocznej – według stanu na dzień 1 kwietnia 2011 r. i 1 kwietnia 2012 r. – ze stanowiska Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w J. Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący złożył do Komendanta Głównego Policji zażalenie na powyższe postanowienie, a następnie zrezygnował z trybu odwoławczego i jednocześnie pismem z tego samego dnia złożył do powyższego organu wniosek o stwierdzenie nieważności tegoż postanowienia, co zostało sprecyzowane pismem z dnia [...] czerwca 2013 r.
Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.
Następnie w dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący R. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Komendantowi Głównemu Policji bezczynność w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2013 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydanie zaświadczenia o żądanej treści.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i ewentualnie o odrzucenie. W uzasadnieniu podał, że organ ma obowiązek podjąć działanie tylko wtedy, gdy taki obowiązek wynika z przepisów prawa. Z kolei wyjaśnienie skarżącemu w drodze pisemnej powodów nie wydania postanowienia należy uznać za wystarczający przejaw aktywności organu i dalej zaznaczono, że istnieje wątpliwość co do możliwości merytorycznego orzekania (powaga rzeczy osądzonej), ponowienie bezzasadnego żądania.
Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący podtrzymał swoją skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;
- 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie R. L. w dniu [...] września 2013 r. złożył do Komendanta Głównego Policji wniosek o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 k.p.a., postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, lecz organ nie wydał w zakresie powyższego wniosku żadnego rozstrzygnięcia, a jedynie poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] października 2013 r., że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko.
W tym miejscu stwierdzić należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym i doktrynie, zgodnie z którym postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Należy również podzielić pogląd o niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawach zakończonych wydaniem zaświadczenia i stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 k.p.a. Jednakże stanowisko to nie oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, organ może wobec tego faktu pozostać pasywny i pozostawić go bez zajęcia stanowiska w formie procesowej.
Należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wśród tych ostatnich przyczyn w orzecznictwie sądowym wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 799/09, publ. LEX nr 574171).
Skoro zatem, do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, a skarżący z takim żądaniem wystąpił, to organ obowiązany jest żądanie to załatwić w formie procesowej, tzn. wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a k.p.a. W przeciwnym bowiem razie organ pozostaje w bezczynności, ponieważ pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie i nie kończy jej wydaniem stosownego aktu.
Zatem mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia.
Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, ponieważ podejmował on, chociaż nieprawidłowe, czynności wobec skarżącego, zaś okres od chwili wniesienia wniosku, a złożeniem skargi nie był nadmiernie długi i w tej sytuacji źródła bezczynności należy się raczej dopatrywać w niedokładnym odczytaniu intencji skarżącego, a nie w jego lekceważeniu, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.