Uzasadnienie
Rada Wydziału Nauk Historycznych Uniwersytetu [...] w T. wszczęła postępowanie o poparcie nadania dr hab. R. M. tytułu profesora nauk humanistycznych. Rada uzyskała opinie recenzentów: trzy pozytywne oraz jedną negatywną. Rada Wydziału podjęła uchwałę z dnia [...] stycznia 2015 r. o poparciu ww. wniosku i przekazała go do Centralnej Komisji.
Centralna Komisja w ramach postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, w dniu [...] października 2013 r. wydała decyzję nr [...], mocą której odmówiono przedstawienia dr hab. R. M. do tytułu naukowego profesora nauk humanistycznych.
Po wniesieniu odwołania Komisja w dniu [...] stycznia 2016 r. wydała decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r. R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę ww. decyzję Centralnej Komisji. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1436/16, Sąd uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] października 2013 r.
W dniu 13 lutego 2018 r. R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie badaną w niniejszym postępowaniu skargę na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przedstawienie do tytułu naukowego profesora nauk humanistycznych.
Skarżący zażądał uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni. Domagał się stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania.
Skarżący nadmienił, że w niniejszej sprawie pierwsza decyzja Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów nr [...] została wydana w dniu [...] października 2013 r. Do dnia złożenia przedmiotowej skargi wniosek nie został rozpatrzony, a organ nie podjął czynności przewidzianych w przepisie art. 36 k.p.a. Skarżący dodał jednocześnie, że przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a.
W treści odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga na bezczynność jest bezprzedmiotowa. Centralna Komisja rozpoznała już bowiem wniosek o przedstawienie dr hab. R. M. do tytułu naukowego profesora nauk humanistycznych i na posiedzeniu Prezydium Centralnej Komisji w dniu [...] marca 2018 r. wydała decyzję nr [...] rozstrzygającą sprawę merytorycznie.
Organ nadmienił jednocześnie, iż uchylenie przez WSA w Warszawie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz z dnia [...] października 2013 r. obligowało organ do powtórnego rozpatrzenia wniosku przez Sekcję, a potem Prezydium Komisji. W ramach tego etapu postępowania złożono opinie 2 recenzentów, negatywnie oceniające dorobek naukowy oraz "książkę profesorską".
Sekcja i Prezydium Centralnej Komisji w pełni podzieliły opinie recenzentów Centralnej Komisji. Prezydium Centralnej Komisji zatwierdziło ww. uchwałę Sekcji. W treści decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Komisja uznała, że dorobek naukowy kandydata, w świetle wymogów ustawy, był niewystarczający.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach.
Przedmiotem skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie jest bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w rozpoznaniu wniosku skarżącego w przedmiocie przedstawienia go do tytułu naukowego nauk humanistycznych.
W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2013 r., należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz.935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.
Zgodnie z art. 52 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).
W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżący skierował w dniu 18 grudnia 2017 r. do organu w trybie art. 37 k.p.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa
Przechodząc do meritum, należy zauważyć, że definiując pojęcie bezczynności w orzecznictwie i doktrynie, wyjaśnia się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz do art. 3, opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer, 2016. Stwierdzenie, iż postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte bezczynnością wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania.
Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 882 ze zm.) Rada właściwej jednostki organizacyjnej po podjęciu uchwały popierającej wniosek o nadanie tytułu profesora przesyła go wraz z aktami postępowania, w terminie 1 miesiąca od podjęcia uchwały, do Centralnej Komisji. Centralna Komisja podejmuje uchwałę o przedstawieniu kandydata do tytułu profesora w terminie do 6 miesięcy od dnia otrzymania uchwały (art. 28 ust. 2 ustawy). Centralna Komisja, w terminie 1 miesiąca od podjęcia uchwały o przedstawieniu kandydata do tytułu, składa do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o nadanie tytułu profesora (art. 28 ust. 3 ustawy). W przypadku podjęcia uchwały o odmowie przedstawienia kandydata do tytułu profesora, rada jednostki organizacyjnej lub osoba ubiegająca się o nadanie tytułu może, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia jej rozstrzygnięcia, wystąpić do Centralnej Komisji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 28 ust. 4 ustawy).
Centralna Komisja rozpatruje wniosek, o którym mowa w ust. 4, w terminie 6 miesięcy od dnia jego doręczenia (art. 28 ust. 5 ustawy). W postępowaniu, o którym mowa w ust. 5, mogą brać udział recenzenci powołani w przewodzie o nadanie tytułu profesora (art. 28 ust. 6 ustawy).
Z powyższego wynika, iż postępowanie przed Centralną Komisją ma specyficzny, odmienny od postępowania określonego przepisami k.p.a., charakter. Postępowanie dowodowe bowiem ogranicza się do uzyskania recenzji oraz stanowisk Sekcji (wyrok NSA z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 192/06). Jednakże model postępowania przed Centralną Komisją z udziałem recenzentów i Sekcji, wynikający z postanowień statutu Centralnej Komisji, jest czasochłonny, bowiem sprawy rozstrzygane są na posiedzeniach plenarnych organów kolegialnych Komisji, zwoływanych w miarę potrzeb (§ 14 ust. 1).
Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny. Przesądza o tym treść art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zatem w sytuacji ewentualnego zakończenia postępowania administracyjnego przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, obowiązkiem sądu jest dokonanie kontroli stanu sprawy na dzień wniesienia skargi, a więc określenia, czy w tej dacie organ pozostawał w bezczynności lub też przewlekle prowadził postępowanie. Należy przy tym zastrzec, że jedynie w wypadku, gdy bezczynność lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a więc do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce i oraz czy charakteryzowały się rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.
Podkreślić też należy, iż ocena stanu bezczynności dotyczy konkretnego etapu postępowania, ponieważ dla organu nowy termin do załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg w dniu zwrotu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 286 § 2 P.p.s.a.).
Z dołączonych akt administracyjnych wynika, iż zwrot akt do organu nastąpił w dniu 8 maja 2017 r. Z tym też dniem rozpoczął swój bieg nowy 6 miesięczny termin załatwienia sprawy wynikający z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Termin ten upłynął w dniu 8 listopada 2017 r. Decyzja odmawiająca przedstawienia dr hab. R. M. do tytułu naukowego profesora nauk humanistycznych wydana została w dniu [...] marca 2018 r. Wydanie decyzji poprzedziło złożenie opinii przez dwóch recenzentów Centralnej Komisji, tj. prof. M. O. i prof. S. M., a także uchwały: Sekcji Nauk Humanistycznych i Społecznych Centralnej Komisji (z dnia [...] marca 2018 r.) oraz Prezydium Centralnej Komisji (z dnia [...] marca 2018 r.).
Z przedstawionej chronologii czynności podejmowanych przez Centralną Komisję wynika, iż wskazany organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, bowiem od momentu otrzymania prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy do dnia jej załatwienia decyzją administracyjną upłynęło ponad 10 miesięcy. Podkreślenia wymaga, w dacie wniesienia skargi do Sądu (13 lutego 2018 r.) Centralna Komisja nadal pozostawała w zwłoce w załatwieniu sprawy decyzją kończącą postępowanie. Zatem w realiach niniejszej sprawy koniecznym jest uznanie, że w dacie złożenia skargi upłynął sześciomiesięczny termin do rozpoznania sprawy skarżącego, a organ sprawy nie załatwił wydaniem decyzji administracyjnej.
Reasumując, stwierdzić należy, iż na dzień wniesienia skargi zarzut bezczynności wobec prowadzonego przez Centralną Komisję postępowania był zasadny. Z uwagi na fakt, iż na dzień orzekania przez Sąd sprawa została zakończona opisaną wyżej decyzją organu z dnia 26 marca 2018 r., brak było podstaw do zobowiązania organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się, aby wynikała ona ze złej woli organu, czy niechęci do strony, ale z faktów obiektywnych zasygnalizowanych przez organ w odpowiedzi na skargę. W szczególności za znaczące utrudnienie w pracach Centralnej Komisji należy uznać zmianę przepisów ustrojowo – procesowych mających wpływ na sprawne funkcjonowanie tej Komisji i powołanie nowego Przewodniczącego kadencji 2017-2020 dopiero w maju 2017 r. Wprawdzie, w realiach niniejszej sprawy, wskazane przez organ przeszkody nie uwalniają organu od zarzutu naruszenia terminów rozpoznania sprawy i związanej z tym bezczynności, jednakże, jako obiektywnie wpływające na przebieg postępowania, wyjaśniają przyczyny zaistniałego stanu rzeczy. Z tych samych przyczyn Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Stwierdzenie braku rażącego naruszenia prawa oznacza, że stopień zawinienia organu w zakresie szybkości podejmowanych czynności nie był znaczny.
Trudno zatem w takim przypadku dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny, o przyznanie której skarżący wnosił w skardze.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a. Punkt 3 sentencji oparto na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.