Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 468/19

Uzasadnienie

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jego podania z [...] lutego 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2019 r. poz. 288), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". Wprawdzie w treści skargi posługiwano się sformułowaniem "przewlekłość postępowania", lecz - wobec wywodów jej uzasadnienia - Wnioskodawca zarzucał w istocie organowi bezczynność. W tym więc zakresie rozpatrzył sprawę Sąd.

W skardze wniesiono o:

1. - zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego,
2. - kontrolę przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,
3. - wymierzenie organowi grzywny w wysokości, określonej w art. 154 § 6 ustawy - z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.),
4. - zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

Uzasadniając skargę wskazano m.in.:

1. - podanie wpłynęło do organu [...] lutego 2017 r.,
2. - [...] października 2017 r. Wnioskodawca skierował do organu ponaglenie,
3. - pismem z 18 kwietnia 2018 r. poinformowano Wnioskodawcę o zebraniu w sprawie dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, i możliwości zapoznania się z nią,
4. - w piśmie z 31 października 2018 r. wskazano, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie (6 lipca 2018 r.); wskazano nowy termin rozpatrzenia wniosku - do 29 marca 2019 r.,
5. - do dnia sporządzenia skargi ([...] czerwca 2019 r.) Wnioskodawca nie otrzymał decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. Wskazano na wydanie w danej sprawie decyzji z [...] czerwca 2019 r. ([...]). Załączono ją do akt administracyjnych. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi wskazano, jakie czynności musiał podjąć organ wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano m.in.:

1. - do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 700) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania",
2. - nie jest zasadne żądanie orzeczenia grzywny; w uzasadnieniu wyroku z 18 maja 2017 r. (sygn.. akt II SAB/Łd 25/17 – dostępny w CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15 - Lex nr 2205900). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160)"; z kolei, co do sumy pieniężnej wskazano w judykaturze: "To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Ponadto ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. A skoro tak to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Nie wystarczy ogólnie powoływać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. Taka argumentacja nie wykazuje bowiem w odniesieniu do jakiej wielkości Sąd miałby proporcjonalnie orzec o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym" (wyrok NSA o sygn.. II OSK 1769/17 - dostępny w CBOSA).

Sąd:

1. - nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi; jest on bowiem – wbrew wywodom organu – właściwy do orzekania w przedmiocie bezczynności w niniejszym postępowaniu, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej,
2. - rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd - orzekając w sprawie - miał na względzie, że nieprawomocnym wyrokiem z 8 listopada 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wa 266/18) tutejszy Sąd:

1. - uwzględnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z tego samego wniosku (datowany [...] lutego 2017 r.),
2. - zobowiązał organ do wydania orzeczenia w sprawie w terminie jednego miesiąca od doręczenia mu prawomocnego orzeczenia,
3. - ocenił przewlekłe postępowanie, jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz
4. - wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł.

Co wynika z treści uzasadnienia tego orzeczenia, Sąd miał na uwadze procedowanie organu do dnia wyrokowania w tamtej sprawie.

Sąd zważył, co następuje

Ocena czynności organu w sprawie Wnioskodawcy do dnia wyrokowania w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 266/18 była przedmiotem odrębnego postępowania przed sądem administracyjnym. Nie zakończyło się ono wprawdzie dotąd wydaniem prawomocnego orzeczenia (wyrok sadu I. instancji został zaskarżony). Tym niemniej sprawa w danym zakresie nie może być przedmiotem rozważań Sądu w ramach wniesienia kolejnej skargi. Z kolei procedowanie w przedmiocie skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania przed sądem administracyjnym, gdy sprawa dotyczyła konkretnego, wcześniejszego okresu, przy uwzględnieniu że – wobec wniesienia środków zaskarżenia (skargi kasacyjnej) – może to trwać łącznie kilkanaście miesięcy, nie zamyka ex definitione stronie drogi do żądania kontroli działań, czy zaniechań, organu w dalszym postępowaniu z tego samego wniosku.

Wobec tego, dopuszczalne było wniesienie ponownej skargi w postępowaniu zainicjowanym tym samym wnioskiem. Przedmiotem rozważań Sądu w kolejnej, zainicjowanej sprawie może być jednak wyłącznie ocena działań organu po okresie objętym już analiza w uprzednim orzeczeniu.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach należy wskazać, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Wobec wprowadzonej przez prawodawcę do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", regulacji art. 37 ust. 1 w nowym brzmieniu, stan bezczynności nie dotyczy sytuacji, gdy organ nie przekracza terminów, określonych w art. 35 bądź innych - wskazanych przezeń, w myśl art. 36 Kodeksu (art. 37 ust. 1 pkt 1).

O ile natomiast organ mieści się w tych terminach ewentualna zwłoka w załatwieniu sprawy może być oceniana jedynie w ramach zarzutu przewlekłości postępowania (art. 37 ust. 1 pkt 2). W realiach rozpatrywanej sprawy organ wskazał końcowy termin jej załatwienia na 29 marca 2019 r., a na dzień wniesienia skargi ([...] czerwca 2019 r.) nie wydano jeszcze orzeczenia. Organ więc – w myśl reguł art. 37 ust. 1 K.p.a. - może pozostawać jedynie w bezczynności.

Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenia w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...] października 2018 r. Wniesiono je wprawdzie przed zainicjowaniem poprzedniej sprawy (o sygn.. akt II SAB/Wa 266/18). Przepisy nie zakreślą jednak wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stąd uprzednie ponaglenie stanowi o wyczerpaniu trybu wniesienia skargi także w sprawie rozpatrywanej obecnie.

Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz jedynie w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Trafnie w skardze opisano istotne elementy przebiegu sprawy, niekwestionowane zresztą w odpowiedzi na skargę i znajdujące potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne.

Organ administracji trafnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności, gdy chodzi o okres procedowania w sprawie objęty skargą. Mianowicie pismem z kwietnia 2018 roku organ poinformował stronę o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby od stycznia do początku czerwca 2019 roku, gdy wniesiono skargę (okres objęty oceną w niniejszym postępowaniu), ale także do dnia wydania orzeczenie w sprawie ([...] czerwca 2018 r.), organ podejmował z urzędu jakiekolwiek czynności, służące dalszemu jej wyjaśnianiu. Decyzję wydano zresztą dopiero – jak można wnosić - wobec złożenia skargi.

Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednakże brak uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania czynności z tak znaczną zwłoką. Dokumentację zgromadzono w kwietniu 2018 roku zaś decyzję wydano w czerwcu nastepnego roku. Sprawy skomplikowane należy przy tym załatwiać w terminie do dwu miesięcy, zaś termin załatwienia danej zakreślono na 29 marca 2019 r. Był to zresztą termin kolejny i nie został także zachowany. Zasadny był więc zarzut bezczynności.

Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej, przed wyrokowaniem sądu (patrz załączona kopia decyzji), nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie.

Nie można uznać za trafne wywodów organu, jakoby - w realiach niniejszej sprawy - nie doszło do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podejmował wprawdzie czynności generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do doświadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej.

W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość Wniosek wpłynął do organu w lutym 2017 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie mogło temu służyć kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym na dzień wniesienia skargi (datowana [...] czerwca 2019 r.) upłynął kolejny wskazany przez organ termin (29 marca 2019 r.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, Wnioskodawcy nie wskazano nawet kolejnego terminu załatwienia jego sprawy.

Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w K.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z informacją od organu, że cała dokumentacja została już zgromadzona, mogło rodzić po stronie Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dał wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym.

Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z lutego 2017 roku), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący.

Wobec wystąpienia rażącego naruszenia prawa zasadne było także wymierzenie organowi grzywny, jako środka służącego jego dyscyplinowania dla właściwego prowadzenia spraw. W danym przypadku zachodzi przesłanka zastosowania danej sankcji, pomimo że nie ujawniono celowego przeciągania załatwienia sprawy (przypadek wymieniany w przywoływanym przez organ orzeczeniu sądu). Na równi z taką sytuacją wypada traktować brak rzetelnej informacji dla strony o terminie załatwienia sprawy, gdy może to rodzić u niej wątpliwości, czy zostanie ona w ogóle załatwiona.

W ocenie Sądu niepodejmowanie żadnych czynności przez organ w okresie od stycznia do początku czerwca 2018 roku uzasadnia wymierzenie sankcji w wysokości 100 zł za każdy pełen miesiąc pozostawania w bezczynności (5 x 100 zł). Ustalając grzywnę w tej umiarkowanej kwocie, Sąd miał na uwadze, że generalnie powodem zwłoki w załatwieniu danej sprawy może być znaczny, równoczesny napływ wielu wniosków, oraz wydanie orzeczenia - wobec wniesienia skargi.

Sąd zasądził także z urzędu kwotę pieniężną tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie orzeczenia w okresie objętym kontrolą Sądu (5 miesięcy po 50 zł). Jest to zasadne wobec znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawał Wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Wbrew twierdzeniu organu (tak pogląd judykatury, przytoczony w odpowiedzi na skargę) przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być brak wykazanie konkretnych szkód, jakie poniósł Wnioskodawca w następstwie zwłoki przy załatwieniu jego sprawy. W istocie mogłyby one być dopiero szacowane w kontekście treści oczekiwanego w sprawie, ostatecznego orzeczenia - z perspektywy uszczerbku w prawach strony, w porównaniu ze stanem, jaki wystąpiłby, gdyby stosowne orzeczenie wydano we właściwym czasie.

W takiej sytuacji strona nie może na tym etapie (wniesienia skargi na bezczynność) określić poniesionych strat. Roszczenia, wobec ewentualnie poniesionych szkód, mogą być natomiast dochodzone wyłącznie w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym, na gruncie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145). Przyznana natomiast niniejszym wyrokiem suma pieniężna ma stanowić swego rodzaju rekompensatę za uciążliwości, pozostające w związku ze stanem bezczynności organu. W rozpatrywanym przypadku chodzi o niepewność, co do prawa zachowania przez Wnioskodawcę świadczeń emerytalnych we wcześniejszej wysokości, w następstwie ewentualnego zastosowania wyjątku od zasady, wprowadzonej nowelą ustawy zaopatrzeniowej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-4 sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku o zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego określonym zaniedbaniom (tu bezczynność przy rozpatrzeniu wniosku) wobec braku stosownych podstaw prawnych dla orzekania w danym przedmiocie.

1. - ---------------------- 2