Uzasadnienie
[...] w dniu 12 listopada 2012 r., za pośrednictwem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność wyżej wskazanego organu, polegającą na braku rozpatrzenia w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) wniosku skarżącego z dnia 5 września 2012 r.
We wniosku tym, powołując się na wyżej wskazaną ustawę oraz w związku z prowadzonym przez Prezesa UKE Testem PS, dotyczącym przyszłej usługi T. S.A. dostępu do Internetu [...] w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące, [...] zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udzielenie informacji publicznej w zakresie:
- a) udostępnienia kopii (skanu) pisma T. S.A. do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...],
- b) udostępnienia kopii (skanu) pisma T. S.A. do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...],
- c) odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez T. cena hurtowa za usługę "dostępu do Internetu [...]" w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące,
- d) odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez T. cena detaliczna za usługę "dostępu do Internetu [...]" w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące,
- e) odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia Prezesa UKE przeprowadzenia przedmiotowego Testu PS (w tym jakie są źródła danych),
- f) odpowiedzi na pytanie, jaka jest podstawa prawna przeprowadzenia Testu PS "usługi dostępu do Internetu [...]" w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące,
- g) odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin wdrożenia usługi detalicznej "dostępu do Internetu [...]" w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące przez [...],
- h) odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin wdrożenia usługi hurtowej "dostępu do Internetu [...]" w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące przez [...],
- i) odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin opublikowania wyniku Testu PS,
- j) odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin poinformowania operatorów alternatywnych o ostatecznej cenie hurtowej,
- k) odpowiedzi na pytanie, dlaczego Prezes UKE w przedmiotowej sprawie przeprowadza Test PS a nie Test MS.
[...] wskazała, iż odnośnie zagadnień, wskazanych w pkt: e, f, g, h, i, j, k wniosku, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. (doręczonym [...] w dniu 9 listopada 2012 r.) Prezes UKE udostępnił część informacji publicznej, jednakże mimo upływu terminu, przewidzianego w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie udostępnił informacji odnoście pkt: a, b, c, d wniosku, ani nie wydał w tym zakresie decyzji, przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zatem organ, w ocenie strony skarżącej, pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, co uzasadnia żądanie skargi - zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku w nierozpatrzonej części.
W uzasadnieniu skargi [...] wskazała, iż Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. (zwanym przez skarżącego pismem) poinformował ją o przedłużeniu terminu udostępnienia żądanej informacji publicznej do dnia 18 listopada 2012 r.
W odpowiedzi (pismo z dnia 26 września 2012 r.) [...] wskazała na obligujący organ maksymalny dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, który to termin, zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynie z dniem 5 listopada 2012 r., a nie z dniem 18 listopada 2012 r., nieprawidłowo wskazanym przez Prezesa UKE. Jednocześnie podniesiono brak wyjaśnienia z jakich konkretnie przyczyn sprawa ma skomplikowany charakter i nie może zostać załatwiona w zwykłym trybie, przewidzianym do udostępnienia informacji publicznej.
Następnie organ pismem z dnia [...] listopada 2012 r., powołując się na art. 64 § 2 K.p.a., wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez jego uwierzytelnienie zgodnie z art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a. lub złożenie w formie pisemnej, zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a., w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W ocenie [...] żądanie takie było w sprawie zbędne. Prezes UKE nie mógł mieć i w istocie nie miał żadnych problemów z identyfikacją wnioskodawcy skoro: poinformował [...] o przedłużeniu terminu (postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2012 r.); [...] w formie pisemnej złożyła pismo (z dnia 26 września 2012 r.), kwestionujące zasadność przedłużenia terminu.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska generalnie potwierdził przebieg postępowania wskazany w skardze. Wskazał natomiast, iż informacje objęte wnioskiem [...] zostały złożone przez T. S.A. w ramach realizacji ustawowych kompetencji Prezesa UKE, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.), zatem znalazły się w posiadaniu Prezesa UKE w wyniku realizacji zadań przewidzianych w tej ustawie. Stwierdzić należy, iż informacje, o udzielenie których wnioskuje [...], stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione, chyba że spełnione zostaną przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej. Taką przesłanką jest tu tajemnica przedsiębiorcy. W tym zakresie organ przywołał przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisy art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503, ze zm.).
Analizując pod tym kątem sprawę, Prezes UKE stwierdził, iż żądane informacje publiczne są objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa T. S.A. i spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji wnioskodawcy groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa.
Reasumując, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaprzeczył, aby pozostawał w zwłoce w udzieleniu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, iż w terminie (art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), wskazanym w swoim postanowieniu z dnia [...] września 2012 r., to jest w dniu 5 listopada 2012 r., udzielił informacji w zakresie zagadnień wskazanych w pkt: e, f, g, h, i, j, k wniosku, natomiast w związku z wyżej wskazanymi zagadnieniami tajemnicy przedsiębiorstwa, w związku z koniecznością wydanie w tym zakresie decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek rozpatrywać niniejszą sprawę zgodnie z przepisami K.p.a., a zatem w dniu składania skargi nie był w tym przedmiocie w bezczynności. Rozwijając ten wątek, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wskazał, iż w dniu 21 listopada 2012 r. zawiadomił [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pouczając stronę o jej uprawnieniach przewidzianych w K.p.a.
Natomiast odnośnie wydanego w dniu [...] września 2012 r. postanowienia, organ wskazał, iż postanowienie to jest zgodne z treścią art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem organ w tym zakresie działał zgodnie z prawem.
[...] w piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2012 r., stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, wskazała, iż w dniu [...] grudnia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydal decyzję w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie zagadnień wskazanych w pkt: a, b, c, d wniosku z dnia 5 września 2012 r. Decyzje tę strona skarżąca otrzymała w dniu 11 grudnia 2012 r. W konkluzji tego pisma [...] podnosiła, iż niniejsza sprawa powinna być zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej załatwiona najpóźniej do dnia 5 listopada 2012 r.
Na rozprawie [...] poparła skargę z wyłączeniem zobowiązania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpatrzenia wniosku z dnia 5 września 2012 r., jednakże podtrzymała swoje stanowisko, iż organ, rozpatrując niniejsza sprawę, pozostawał w bezczynności i dlatego, zdaniem strony skarżącej, w tej części skarga jest zasadna i nadal aktualna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając się na stanie faktycznym ustalonym jak wyżej, zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Bezczynność organu występuje, gdy organ, zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa.
Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie, albo niezasadne pozbawienie żądanej informacji przymiotu informacji publicznej w rozumieniu powyższej ustawy, albo nierozpatrzenie wniosku o udostępnienie takiej informacji w sposób przewidziany w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowi także bezczynność organu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądane przez [...] we wniosku z dnia 5 września 2012 r. informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie między stronami niniejszego postępowania przed sądem administracyjnym zagadnienie to nie jest sporne.
W związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej w zakresie zagadnień wskazanych w pkt: a, b, c, d wniosku z dnia 5 września 2012 r. (doręczonej stronie skarżącej w dniu 11 grudnia 2012 r.), sprawa uległa istotnej zmianie, albowiem obowiązek udzielenia informacji w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej został przez organ ostatecznie wykonany. Wcześniej obowiązek ten organ wykonał w części poprzez udostępnienie pismem z dnia 5 listopada 2012 r. zagadnień wskazanych w pkt: e, f, g, h, i, j, k wniosku z dnia 5 września 2012 r., co zresztą nie stanowiło już przedmiotu sporu zakreślonego skargą.
Zatem w tym zakresie, na zasadzie art. 161 § 1 pkt. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowanie umorzył (pkt. 2 wyroku), albowiem rozstrzyganie w tym przedmiocie stało się zbędne.
Do rozstrzygnięcia pozostawało natomiast zagadnienie, czy działanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w niniejszej sprawie obarczone było zwłoką, która stanowiłaby bezczynność organu, zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność taka miała miejsce i nadto nosiła ona cechy rażącego naruszenia prawa (pkt. 1 wyroku).
W tym zakresie zmodyfikowana pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. i poparta na rozprawie skarga jest zasadna.
Po pierwsze wyraźnie należy podkreślić, iż istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym art. 13 ust. 1 ustawy, zakreślający termin do udzielenia informacji niezwłoczny, nie późniejszy jednak niż 14 dniowy od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2, termin udzielenia informacji może zostać przedłużony do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, jednakże wymaga to wykazania powodów opóźnienia.
Z uwagi na oczywisty dla istoty informacji publicznej szybki czas udostępniania, praktyka jak i doktryna jednoznacznie opowiedziały się za brakiem w tym zakresie wymogu poprzedzania skargi, zarzucającej bezczynność organu, wezwaniem tego organu do zaprzestania naruszania prawa. Jednym z argumentów przemawiającym za takim odstępstwem od zasad ogólnych w sprawach o bezczynność była szybkość postępowania w sprawach dostępu do informacji publicznej.
W tym też zakresie należy interpretować przepisy tej ustawy, określające terminy udostępnienia informacji publicznej. Zważyć tu także należy na ustanowienie w ustawie o dostępie do informacji publicznej specyficznego dla tej ustawy sposobu załatwiania sprawy.
Zatem skoro wykonanie obowiązku informacyjnego, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, polega na udostępnieniu żądanej informacji wprost, albo na wydaniu przez organ (posiadacza informacji) decyzji o odmowie jej udostępnienia, przewidzianej w art. 16 ustawy, znaczy to, iż obie te czynności (oczywiście pojmowane zamiennie) powinny być wykonane w terminach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zwłoka w udostępnieniu żądanej informacji (zarówno w zakresie jej udostępnienia jak i w zakresie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia) stanowi naruszenie przepisu art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela poglądy orzecznictwa i doktryny, iż decyzja, wydana w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi być wypracowana w trybie przepisów K.p.a., jednakże jako, iż jest to szczególna decyzja, przewidziana w reżimie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wydanie takiej decyzji nie może przekroczyć terminów do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (tu zwłaszcza art. 13). Za nieprawidłowy należy uznać pogląd, iż w przypadku potrzeby wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej otwiera się, niezależnie od terminów do udostępnienia informacji publicznej, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, termin do wydania decyzji w rozumieniu przepisów K.p.a. W skrajnym przypadku takie rozumowanie prowadziłoby do dodawania obu wyżej wskazanych terminów i w rezultacie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w znacznym odstępstwie czasowym od daty złożenia wniosku, niezgodnie z treścią art. 13 omawianej ustawy.
Takie rozumienie terminów do wydawania decyzji odmawiającej pozostaje w rażącej sprzeczności z istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego, zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzja o odmowie udostępnienia danej informacji może zostać wydana najpóźniej w terminie do dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i to pod warunkiem, iż wcześniej, w terminie nieprzekraczającym dwóch tygodni od złożenia wniosku, organ posiadający daną informację wyda postanowienie przewidziane w art. 13 omawianej ustawy, w którym w sposób wiarygodny uzasadni przyczyny, dla których informacja nie może być udostępniona w zwykłym trybie.
Zważyć tu należy, iż ustawodawca przewidział maksymalny termin do udostępnienia informacji publicznej, przy zachowaniu wymogów określonych w art. 13 § 2 ustawy, do dwóch miesięcy. Jest to z pewnością odpowiedni termin, biorąc pod uwagę prawidłowe i nieopieszałe działanie organu, do rzetelnego wyważenia przeciwstawnych argumentów, niezbędnych do wypracowania albo decyzji odmownej, albo do udostępnienia żądanej informacji.
Przenosząc niniejsze rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w dniu 5 września 2012 r., zatem termin do załatwienia sprawy, zgodnie z przepisem 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mijał w dniu 19 września 2012 r. Termin ten, zgodnie z treścią art. 13 ust. 2, mógł zostać przedłużony do dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku – a zatem do dnia 5 listopada 2012 r. Zatem organ, przy założeniu prawidłowości postanowienia z dnia [...] września 2012 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, powinien do dnia 5 listopada 2012 r. udostępnić żądaną informację (co częściowo uczynił, udostępniając w tym dniu informację w zakresie zagadnień wskazanych w pkt: e, f, g, h, i, j, k wniosku) i najpóźniej w tymże dniu wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji w pozostałym zakresie wniosku (pkt: a, b, c, d). Tymczasem decyzję Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r., a zatem z miesięczną zwłoką.
W uzasadnieniu skargi [...] podnosiła, iż postanowienie z dnia [...] września 2012 r. nie uzasadnia przyczyn przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej.
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w odpowiedzi na skargę nie odniósł się wprost do tego zarzutu. Podnosił natomiast argumenty przemawiające za wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji w zakresie objętym pkt: a, b, c, d wniosku, sprowadzające się do ochrony tajemnicy T. S.A.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argumentacja, zawarta w odpowiedzi na skargę, uzasadnia jedynie potrzebę wydania w niniejszej sprawie decyzji odmownej co do części wniosku. Ocena zasadności tej argumentacji w decyzji odmawiającej nie stanowi przedmiotu niniejszego sporu i dlatego z tych względów, w takim znaczeniu, wymyka się kontroli sądowej w sprawie o bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej. Jednakże w żaden sposób nie uzasadnia ona z jakich konkretnie powodów wydano postanowienie z dnia [...] września 2012 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, samo lakoniczne sformułowanie "skomplikowany charakter sprawy", bez konkretnego wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy, stanowi wadliwe i nieprzekonujące uzasadnienie tego postanowienia, zatem skarżący może w sposób prawidłowy upatrywać tu nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, a zatem działania na zwłokę.
Nadto w postanowieniu tym, pomijając już lakoniczność jego uzasadnienia i trafnie podniesiony przez stronę skarżącą brak wykazania faktycznych przyczyn przedłużenia terminu do załatwienia sprawy, organ wadliwie wyliczył ostateczny dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, zamiast na dzień 5 listopada 2012 r. błędnie wskazano tu dzień 18 listopada 2012 r.
W odpowiedzi na skargę (str.
3) organ wskazał, iż informacji wskazanej w pkt c) wniosku w ogóle nie posiada i nie posiadał ("Brak jest w chwili obecnej informacji, iż w dniu 19 listopada 2012 r. T. wprowadziła usługi dostępu Internetu [...]"). Zatem skoro informacji tej Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie posiadał, to niezrozumiałe jest dlaczego niezwłocznie, jak nakazuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie poinformował o tej okoliczności wnioskodawcy. W takim opieszałym działaniu także należy upatrywać zwłokę organu w załatwieniu sprawy o dostęp do informacji publicznej, uzasadniające zastosowanie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Reasumując, uznać należy, iż niniejsza sprawa została przez Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wadliwie rozpatrzona. Po pierwsze nie wydano w terminie, zawartym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, decyzji przewidzianej w art. 16 tej ustawy, po drugie nie wykazano przyczyn, dla których wydano postanowienie w trybie art. 13 ust. 2 ustawy, po trzecie nie poinformowano niezwłocznie wnioskodawcy o nieposiadaniu jednej z żądanych informacji. Każda z tych sytuacji, zważywszy, iż dotyczy wadliwości działania niezwykle istotnego dla rozwoju cywilizacyjnego i postępu teleinformatycznego organu jakim jest Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, sama w sobie stanowi o uznaniu, iż stwierdzona wyżej bezczynność (w tym zwłoka) w załatwieniu sprawy w zakresie dostępu do informacji publicznej mała znamiona rażącego naruszenia prawa.
Dlatego, mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. W zakresie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.