Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2013 r. K.P. zatytułowanym "wezwanie do zawarcia umowy, wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" zwrócił się do Polskich Sieci Elektroenergetycznych S. A. z siedzibą w K. m. in., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami usytuowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. VI Wydział Ksiąg Wieczystych.
Spółka w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. podniosła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do wniosków skierowanych w indywidualnych sprawach roszczeń właścicieli nieruchomości, na których posadowione są urządzenia przesyłowe należące do Spółki. Wyjaśniła, że nie jest uprawniona do ochrony informacji składających się na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz związanych z infrastrukturą służącą do przesyłania energii elektrycznej, wchodzącą w skład infrastruktury krytycznej, podlegającej szczególnej ochronie, do której zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (Dz. U z 2010 r. Nr 65, poz. 4040 ze zm.), ustawy z dnia 26 kwietnia 1997 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590 ze zm.) oraz ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.). W związku z tym Spółka nie jest zobowiązana do udostępniania żądanych dokumentów, w tym kserokopii i odpisów decyzji administracyjnych.
W skardze z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.P. zarzucił Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S. A. z siedzibą w K. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] maja 2013 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy.
W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi wskazał m. in. na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadanie publiczne cechuje zaś powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Podkreślił, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, a zatem są "zadaniami publicznymi".
Zdaniem wnoszącego skargę, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia, przebudowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.
Zaznaczył, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Polskie Sieci Elektroenergetyczne S. A. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów, których nie posiada i umorzenie postępowania w zakresie w jakim ją udzielono, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreśliła, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. przesłała kserokopie posiadanej dokumentacji prawnej w sprawie infrastruktury przesyłowej dotyczącej działki wnioskodawcy, tj.: decyzję Urzędu Wojewódzkiego w O., Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1989 r. nr [...], decyzję Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...], decyzję Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 1994 r. nr [...], decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] oraz decyzję Starostwa Powiatowego w O. z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...].
Jednocześnie poinformowała, że obecnie Polskie Sieci Elektroenergetyczne S. A. z siedzibą w K. nie są w posiadaniu innej dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej posadowionej na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówiła stronie udostępnienia informacji publicznej w zakresie posiadanej dokumentacji technicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.
Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżącego informacja w postaci wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości, której jest właścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżący wystąpił z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowej nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.).
Podkreślić należy, że to wnioskodawca decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb wynikający z u.d.i.p., a sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Samo bowiem formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącego wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na ww. działce w trybie u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1966/13, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).
Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Polskie Sieci Elektroenergetyczne S. A. z siedzibą w K., do dnia [...] stycznia 2013 r. działające pod nazwą: Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator S. A. z siedzibą w K., są w całości własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem, jak wynika z rubryki 7 Odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Spółka jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Niezależnie od tego podkreślić należy, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt
P 24/05 (Dz. U. Nr 141, poz. 1012) wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji RP.
W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP).
Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw".
Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. Sąd w tym względzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, dostępnym pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl.
Spełniona zatem została zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącego.
Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie.
Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Nie można bowiem zobowiązać do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został termin przewidziany do jej wykonania.
W sytuacji wydania aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe ze względu na wystąpienie okoliczności powodujących niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Bezsporne jest, że Polskie Sieci Elektroenergetyczne S. A. z siedzibą w K. nie rozpoznała wniosku K.P. o przesłanie ewentualnie istniejących decyzji, stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami usytuowanych na działce stanowiącej jego własność do dnia wniesienia skargi na jej bezczynność. Dopiero w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., doręczonym skarżącemu w dniu [...] lipca 2014 r., Spółka udostępniła informację przesyłając kserokopie: decyzji Urzędu Wojewódzkiego w O., Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1989 r. nr [...], decyzji Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...], decyzji Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 1994 r. nr [...], decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] oraz decyzji Starostwa Powiatowego w O. z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...].
Jednocześnie poinformowała, że obecnie Polskie Sieci Elektroenergetyczne S. A. z siedzibą w K. nie są w posiadaniu innej dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej posadowionej na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 oraz art. art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 9c ust. 4, ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2014 r. Nr 457, poz. 490) i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie posiadanej dokumentacji technicznej. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] lipca 2014 r.
Oznacza to, że w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd, Spółka nie pozostawała już w bezczynności, skoro zrealizowała obowiązek informacyjny wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udzieliła odpowiedzi na żądanie skarżącego przesyłając kserokopie decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń usytuowanych na działce stanowiącej jego własność i jednocześnie wydała decyzję administracyjną odmawiającą wydania posiadanej dokumentacji technicznej. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność stało się bezprzedmiotowe i Sąd zobowiązany był do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Spółka ustosunkowała się do wniosku skarżącego. Zatem bezczynność wynikała z błędnego przeświadczenia, że żądana informacja nie jest udostępniana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Spółki o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V P.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 P.p.s.a.).