Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2020 r. J.K. redaktor naczelny portalu [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność dyrektora Muzeum [...] w M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W skardze wniósł o:
- 1) zobowiązanie Muzeum do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.),
- 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,
- 4) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że [...] lipca 2020 r. drogą mailową na adres dyrektora Muzeum złożył zapytanie prasowe równoznaczne z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych o treści:
"Poproszę o informację, jak wygląda struktura zatrudnienia w Muzeum [...]. W szczególności poproszę o informację iloma etatami dysponuje placówka, wraz z wykazem stanowisk, wymiarem czasu pracy oraz kwalifikacjami osób zatrudnionych na tych stanowiskach.
Jeżeli M[...] posiada zatwierdzony i obowiązujący regulamin organizacyjny, to poproszę o skan tego dokumentu.
Poproszę też o informację, jakie stanowiska zostały od początku roku 2018 do dziś utworzone i zlikwidowane, oraz osoby o jakich kwalifikacjach zostały w tym okresie zwolnione i zatrudnione i na jakie stanowiska.
Czy prawdą jest, że zamierza pani dyrektor zlikwidować etat [...], a co za tym idzie zwolnić zatrudnionego na tym stanowisku pracownika? Jeżeli tak, to od kiedy nastąpi likwidacja i zwolnienie? Kto w takim przypadku będzie opiekował się działem [...] w muzeum?"
Jednocześnie zaznaczył, że do dnia złożenia skargi dyrektor Muzeum nie udostępnił mu żadnej informacji publicznej, nie wydał też decyzji odmownej, pomimo otrzymania wiadomości, na potwierdzenie czego skarżący dołączył do skargi raport doręczenia pisma z dnia [...] lipca 2020 r.
Dyrektor Muzeum [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości wskazując przy tym, że opóźnienie w przekazaniu skargi do Sądu wraz z odpowiedzą na skargę i aktami sprawy wynikło z uwagi na sytuację pracowniczą związaną z pandemią COVID-19, jak również ze względu na to, że w ostatnich dwóch tygodniach w Muzeum były organizowane wystawy, których przygotowanie wymagało bardzo dużo nakładu pracy i czasu.
Odnosząc się do treści skargi wyjaśnił, że w wyniku awarii technicznej służbowej skrzynki mailowej, odpowiedzi na pytania strony skarżącej udzielił w dniu [...] sierpnia 2020 r. ze swojego prywatnego adresu poczty elektronicznej. Opóźnienie w udzieleniu informacji wynikło zatem z powodu problemów technicznych, na które organ nie miał wpływu, i nie miało charakteru rażącej bezczynności.
Dyrektor Muzeum poinformował, że udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. i przytoczył treść odpowiedzi, z której wynikało, że:
"Placówka dysponuje 10 1/2 etatu. Osoby zatrudnione posiadają adekwatne wykształcenie i doświadczenie do realizowanych zadań zgodnie z ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych i ustawą o muzeach z dnia 21 listopada 1996 r. (...) W latach 2018-2020 zostały zlikwidowane stanowiska: informatyk, kierownik działu kadrowo-finansowego. W latach 2018-2020 zostały utworzone stanowiska: specjalista ds. promocji, magazynier zabytków muzealnych, konserwator (pracownik gospodarczy), sprzątaczka. Osoby zostały zatrudnione zgodnie z zapotrzebowaniem kadrowym Muzeum."
Dyrektor Muzeum potwierdził również, że zamierza zlikwidować ¾ etatu, a obowiązki [...] działu [...] przyjmie [...] – dyplomowany muzealnik. Do odpowiedzi na wniosek załączony został nadto, żądany przez stronę skarżącą, skan zatwierdzonego i obowiązującego regulaminu organizacyjnego.
Dalej dyrektor Muzeum wyjaśnił, że pomimo udzielenia odpowiedzi, w dniu [...] sierpnia 2020 r. otrzymał kolejnego e-mail, w którym skarżący zarzucił, że w udzielonej odpowiedzi brakuje odniesienia się do części zadanych pytań. W związku z powyższym poprosił ponownie o podanie wykazu stanowisk, wymiaru czasu pracy oraz kwalifikacji/wykształcenia osób zatrudnionych na tych stanowiskach. Podanie jakie osoby, o jakich kwalifikacjach/wykształceniu zostały w tym okresie zwolnione i zatrudnione i na jakich stanowiskach oraz wskazanie czy wymiar etatowy 10,5 jest stanem na 2018, 2019 czy 2020 r., a także podanie ewentualnych różnic w tym zakresie.
Skarżący zwrócił się nadto o wyjaśnienia kwestii przejęcia obowiązków [...] działu [...], poprzez wskazanie jakie wykształcenie posiada osoba ([...]), która przejmie obowiązki, a jeśli jest to osoba aktualnie pracująca w Muzeum, o wyjaśnienie, czy tej osobie zwiększy się zakres obowiązków i czas pracy, jak również podanie, czy ta osoba przyjmie wszystkie obowiązki poprzednika np. czy prowadzić będzie badania oraz opracowywać dokumentuję naukową zabytków [...].
Dyrektor Muzeum podał, że odpowiedzi na powyższą korespondencję udzielił drogą elektroniczną w dniu [...] sierpnia 2020 r. zapraszając jednocześnie skarżącego do siedziby Muzeum w celu udzielenia odpowiedzi na ewentualne dodatkowe pytania. Odpowiadając natomiast na pytania zawarte w korespondencji z dnia [...] sierpnia 2020 r. przesłał skarżącemu znajdujący się na stronie internetowej Muzeum wykaz stanowisk i osób zatrudnionych z dodatkową informacją, że pracownicy posiadają wykształcenie wyższe i średnie. Powtórzył jednocześnie wcześniej przekazaną informację o zlikwidowanych i utworzonych stanowiskach pracy wyjaśniając, że osoby, które pracowały na zlikwidowanych stanowiskach miały wykształcenie wyższe i średnie. Osoby zatrudnione także mają wykształcenie wyższe i średnie. Wymiar zatrudnienia wynosi 10,5 etatu i jest to stan na rok 2018 i 2019 oraz do 30 sierpnia 2020 r., a od 1 wrzenia 2020 r. będzie 10 etatów.
Jednocześnie dodatkowo wyjaśnił, że osoba ([...] dyplomowany muzealnik), która przejmie obowiązki starszego [...] działu [...] posiada wykształcenie wyższe, zakres obowiązków tej osoby zostanie zmieniony poprzez przejęcie wszystkich obowiązków poprzednika, natomiast wymiar czasu pracy pozostanie bez zmian.
Ustosunkowując się do tej odpowiedzi skarżący w korespondencji e-mail z 30 sierpnia 2020 r. zarzucił, że udzielona odpowiedź nadal nie wyczerpuje w pełni zakresu zapytania, ponieważ nie pytał ogólnie o poziom wykształcenia pracowników, a konkretnie o kwalifikacje na poszczególnych stanowiskach, czyli o wykaz: w jakim wymiarze, na jakim stanowisku i z jakimi kwalifikacjami (poziom wykształcenia oraz kierunek, ewentualnie rodzaj wykształcenia uzupełniającego). Również zapytanie odnośnie wykształcenia osoby, która przejmie obowiązku [...] nie ma charakteru ogólnego, a konkretnie jaki kierunek studiów ukończyła ta osoba i jakie posiada kwalifikacje. Zwrócił się w związku z tym ponownie o udzielenie pełnej odpowiedzi na zadane pytania.
Dyrektor Muzeum przyznał w odpowiedzi na skargę, że na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę nie udzielił odpowiedzi na korespondencję skarżącego z [...] sierpnia 2020 r. przesłaną drogą elektroniczną. Zaznaczył jednak, że w Muzeum pracuje bardzo mało osób (jedna osoba na jedno stanowisko), a informacje żądane przez redaktora naczelnego, wykraczają poza ogólnie przyjęte prawo prasowe i mogą narazić prawa osób, których danych domaga się redaktor. Podawanie konkretnych nazwisk obecnych, czy byłych pracowników może bowiem naruszyć ich prawa. Zaznaczył przy tym, że prasa może uzyskać informacje związane z realizacją zadań publicznych przez daną jednostkę samorządową, ale bez naruszania dóbr osobistych konkretnych osób i wyłącznie w zakresie uregulowanym w prawie krajowym.
W konkluzji podniósł, że zachowanie organu nie miało cech oczywistego lekceważenia swoich obowiązków i braku woli rozpatrzenia sprawy, o czym świadczy korespondencja e-mail wymieniona pomiędzy stronami. Dlatego też zachowania organu nie można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, jako niewiarygodne ocenił wyjaśnienia organu w zakresie problemów ze skrzynką mailową podnosząc, że organ nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie tego twierdzenia. Zaznaczył przy tym, że gdyby nie wniósł skargi, to prawdopodobnie w ogóle nie odczekałby się reakcji organu. Wyjaśnił też, że podobną linię obrony przy skargach na bezczynność stosował wobec strony skarżącej Urząd Miasta w M., któremu podlega dyrektor Muzeum. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ww. skargę, w wyroku z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 879/19, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że wobec dopuszczalności wysyłania drogą elektroniczną podań i wniosków, obowiązkiem organu jest takie zorganizowanie obsługi technicznej elektronicznej poczty, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór korespondencji. Skutki trudności, czy błędów obsługi oficjalnych systemów służących do komunikacji z organami nie mogą być przerzucane na osoby korzystające z tych systemów.
Skarżący podtrzymał zarzut rażącego naruszenia prawa przez organ wskazując, że choć organ od [...] sierpnia 2020 r. prowadził korespondencję mailową, to jednak do dnia sporządzenia niniejszego pisma ani nie udzielił informacji w formie i zakresie wskazanym we wniosku, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego taki stan wskazuje na to, że organ nie wyrażał i nadal nie wyraża dobrej woli rozpatrzenia wniosku, co więcej, prawdopodobnie już od momentu złożenia wniosku dyrektor Muzeum nie miał zamiaru udzielić informacji publicznej we wskazanym zakresie, nie kierując się przy tym przepisami prawa, ale bliżej niesprecyzowaną oceną własną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako u.d.i.p.). W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).
Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji.
Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Muzeum [...] jako samorządowa instytucja kultury, której organizatorem jest Miasto M., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Muzeum jest wpisane do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Miasto M., posiada osobowość prawną, a jego działalność jest finansowana w znacznej mierze z dotacji podmiotowych i celowych przekazywanych z budżetu Miasta M..
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art.
6. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu, żądane przez J.K. redaktora naczelnego portalu [...] we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. informacje dotyczące regulaminu organizacyjnego, wielkości i struktury zatrudnienia oraz kwalifikacji osób zatrudnionych w Muzeum stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a), b) c) oraz pkt 3 lit. b) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, a także zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej.
W rozpoznawanej sprawie dyrektor Muzeum [...] po wniesieniu skargi na bezczynność udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, udostępniając skarżącemu większość żądanych informacji.
Skarżący, po zapoznaniu się z przekazanymi informacjami w korespondencji z dnia [...] sierpnia 2020 r. zarzucił jednak, że udzielona odpowiedź nie wyczerpuje w pełni zakresu jego zapytania, gdyż nie pytał ogólnie o poziom wykształcenia pracowników Muzeum, a konkretnie o wymiar zatrudnienia i kwalifikacje pracowników na poszczególnych stanowiskach, w tym także o kwalifikacje osoby, która przejmie obowiązki [...] działu [...].
Należy w tym miejscu przypomnieć, że skarżący we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. wnosił m. in. o udostępnienie informacji o wymiarze czasu pracy oraz kwalifikacjach osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach w Muzeum, w tym także o kwalifikacjach osób zatrudnionych i zwolnionych od początku 2018 r. na poszczególnych stanowiskach, a także o kwalifikacjach pracownika, który ma przejąć obowiązki [...] działu [...].
Dyrektor Muzeum w odpowiedzi na te pytania poinformował natomiast skarżącego, że pracownicy Muzeum mają wykształcenie wyższe i średnie. Osoby, które pracowały na zlikwidowanych stanowiskach miały wykształcenie wyższe i średnie. Osoby zatrudnione mają wykształcenie wyższe i średnie. Osoba, która przejmie obowiązki [...] działu [...] ma wykształcenie wyższe.
Nie odpowiedział zatem w sposób konkretny na pytania odnośnie wymiaru zatrudnienia oraz kwalifikacji pracowników zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach w Muzeum w tym także o kwalifikacjach osób zatrudnionych i zwolnionych od początku 2018 r., a także o kwalifikacjach pracownika, który ma przejąć obowiązki [...] działu [...].
Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga natomiast precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Dyrektor Muzeum w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do tej części żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyjaśnił, że w Muzeum pracuje bardzo mało osób (jedna osoba na jedno stanowisko), a informacje żądane przez redaktora naczelnego, wykraczają poza ogólnie przyjęte prawo prasowe i mogą narazić prawa osób, których danych domaga się redaktor. Podawanie konkretnych nazwisk obecnych, czy byłych pracowników może bowiem naruszyć ich prawa.
Odnosząc się do tej argumentacji organu należy zwrócić uwagę, że powołanie się w odpowiedzi na skargę na ochronę danych osobowych pracowników Muzeum, nie niweczy stanu bezczynności. Mogłoby spowodować taki skutek tylko wtedy, gdyby organ rozpoznając wniosek skarżącego odmówił udostępnienia żądanej informacji we wskazanym powyżej zakresie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w przewidzianej dla tej czynności formie prawnej decyzji administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17).
Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14 publ. CBOSA, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną.
Próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.
Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania.
Zaznaczyć jednocześnie jeszcze raz należy, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. wprost wskazuje, iż informacją publiczną jest informacja o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia, w tym "o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach". Jak zaznaczył natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 282/16 (publ. CBOSA) nie ma podstaw do zawężania zwrotu "kompetencje" użytego we wskazanym przepisie wyłącznie do zakresu uprawnień przysługującego osobie. Skoro przepis odnosi kompetencje także do osób, to należy to pojęcie rozumieć szerzej. Kierując się zatem wykładnią językową wskazać należy, że zwrot "kompetencje" ma dwojakie znaczenie.
Po pierwsze oznacza zakres uprawnień urzędu lub urzędnika do zajmowania się określonymi sprawami i podejmowania dotyczących ich decyzji. Kompetencje oznaczają jednak również "zakres czyjejś wiedzy, umiejętności i doświadczenia" (http://sjp.pwn.pl/slowniki/kompetencje.html). Skoro pojęcie "kompetencji" obejmuje "doświadczenie", to tym samym odnosi się także do "doświadczenia zawodowego". Tym samym informacja o doświadczeniu zawodowym osób pełniących funkcje w organach stanowi informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał dyrektora Muzeum [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie żądania udostępnienia informacji o wymiarze zatrudnienia oraz kwalifikacjach pracowników zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach w Muzeum w tym także o kwalifikacjach osób zatrudnionych i zwolnionych od początku 2018 r., a także o kwalifikacjach pracownika, który miała przejąć obowiązki [...] działu [...].
Organ rozpoznając wniosek w tej części, kierując się przedstawionymi powyżej wskazówkami Sądu, powinien rozważyć, którzy pracownicy Muzeum pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czyli są zatrudnieni na stanowiskach samodzielnych związanych bezpośrednio z realizacją nałożonych na tę instytucję kultury zadań publicznych i odnośnie tych pracowników udostępnić żądane informacje. Odnośnie natomiast pozostałych pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, technicznych, organ powinien rozważyć, czy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Przy czym, ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydanej w trybie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który określa możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Organ powinien przy tym wziąć pod uwagę, że na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna, bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a.
Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być zatem dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, ale polegała na udzieleniu odpowiedzi niepełnej, nie odpowiadającej w pełni zakresowi żądania wniosku. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p.
Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie Spółce grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji zgodnie z wnioskiem skarżącego i w tym zakresie skargę oddalił.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.