Uzasadnienie
S. P.-N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w rozpoznaniu jego wniosku z 13 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w.w. wniosek był kolejnym, skierowanym przez niego do Ministra, a konkretnie- stanowił kontynuację i uściślenie (doprecyzowanie) pytań z pkt 3, 4, 8,9 i 10 z wniosku z dnia 10 czerwca 2018 r.
Wniosek skarżącego z dnia 10 czerwca 2018 stał się podstawą skargi na bezczynność Ministra, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok w dniu 6 grudnia 2018 r. (sprawa o sygnaturze II SAB/Wa 490/18). W wyroku tym Sąd: 1) stwierdził, że Minister Spraw Zagranicznych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2, 3, 5, 8, 9 i 10 wniosku z dnia 10 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej;
- 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie.
We wniosku z 13 lipca 2018 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej tj. dodatkowych informacji do już udzielonych odpowiedzi:
Ad: pytania nr 3: "Czy w Ministerstwie Spraw Zagranicznych zostały uregulowane zasady zatrudniania osób w placówkach zagranicznych w formie etatu krajowego niekierowanego? Jak wygląda ta procedura? Kto w Ministerstwie dokonuje akceptacji kandydatów wybranych przez placówki zagraniczne do zatrudnienia? Dokumenty kandydata są wszak przekazywane do centrali do akceptacji".
Skarżący dopytał: "Kto dokonuje akceptacji przesłanych przez placówkę kandydatur oraz dokonuje analizy wypełnionego przez Kandydata do pracy Kwestionariusza osobowego MSZ? Odnośnie do treści odpowiedzi na mój wniosek uprzejmie proszę o wskazanie, który dokładnie przepis przywołanej ustawy przewiduje jej stosowanie odnośnie stosunków pracy poza terytorium RP, z pominięciem prawa do delegacji?"
Ad: pytania 4: "Otrzymując wypowiedzenie umowy o pracę z rąk Ambasadora J. C. dnia 25 września 2017 r. zostałem poinformowany przez Ambasadora, że "jest tylko listonoszem w sprawie". Uprzejmie proszę o informację, kto wydał Ambasadorowi polecenie wypowiedzenia mi umowy o pracę, w jakiej formie, na jakiej podstawie prawnej i z jakiego powodu. Uprzejmie proszę o informację jak wygląda procedura polecania ambasadorom dokonania wypowiedzenia umowy o pracę pracownikowi zatrudnionemu w placówce zagranicznej".
Skarżący dopytał: "Uprzejmie proszę o informację, kto i w jaki sposób wydał Ambasadorowi polecenie wypowiedzenia ze mną umowy o pracę. Kto we wrześniu 2017 r. przesłał do Ambasady RP w Tel Awiwie mail z zapytaniem, czy wypowiedziano mi już stosunek pracy?"
Ad: pytania 8: "3 listopada 2017 r. osoby uczestniczące w konkursie na aplikację dyplomatyczno- konsularną otrzymały informację, że "Dyrektor Generalny Służby Zagranicznej podjął decyzję o zawieszeniu procesu naboru na aplikację 2017". 6 listopada 2017 r. osoby uczestniczące w konkursie na aplikację dyplomatyczno-konsularną otrzymały informację, że "Dyrektor Generalny Służby Zagranicznej podjął decyzję o wznowieniu procesu naboru na aplikację 2017". Uprzejmie proszę o przesłanie skanów powyższych decyzji, a w przypadku braku decyzji pisemnych - o informację, jaka była ich treść, na jakiej podstawie prawnej i z jakiego powodu zostały podjęte".
Skarżący napisał: "Poproszę o informację, co oznacza stwierdzenie, że "zawieszenie procesu naboru w piątek 3 listopada 2017 r. miało charakter ściśle techniczny" Na jakiej podstawie prawnej została podjęta ta decyzja?"
Ad: pytania 9: "W następstwie opisanego powyżej zawieszenia i wznowienia konkursu, osoby uczestniczące w konkursie na aplikację dyplomatyczno-konsularną otrzymały nieoficjalną informację, że z powodu niedostatecznej liczby chętnych, podjęta została decyzja o dopuszczeniu do dalszych etapów konkursu osób, które nie przeszły jego wcześniejszych etapów. Uprzejmie proszę o przesłanie skanu powyższej decyzji, a w przypadku braku decyzji pisemnej - o informację, jaka była jej treść, na jakiej podstawie prawnej została podjęta i z jakiego powodu została podjęta".
Skarżący napisał: "odpowiedź na to pytanie zdaje się zawierać nieprawdę", następnie opisał własną wersję przebiegu konkursu, po czym zadał kolejne pytanie: "Czy więc komisja podejmowała decyzję w sprawie dwukrotnie? Na jakiej podstawie prawnej? Warto wspomnieć, że zaproszenie do udziału w egzaminach językowych zostało wysłane uczestnikom konkursu już 16.10, więc decyzja musiała być podjęta przed tą datą". W kolejnych zdaniach Skarżący opisał własne sugestie dotyczące możliwości przeprowadzenia sprawdzianu wiedzy i poprosił o "przesłanie skanów wszystkich protokołów z prac Komisji i skanów decyzji Komisji, w tym protokołu z posiedzenia Komisji po etapie testu z wiedzy ogólnej i sprawdzianu umiejętności, które to musiało odbyć się przed 16.10.2017r., i na którym podjęto decyzje w trybie § 17 ust.1-3 Rozporządzenia. Oczywiście proszę o zanonimizowanie nazwisk uczestników konkursu"
Ad: pytania 10: "Uprzejmie proszę o informację, ile osób zakwalifikowanych do udziału w aplikacji dyplomatyczno-konsularnej 2018 spełniło wszystkie stawiane pierwotnie wymagania, a ile osób zakwalifikowało się z "drugiej tury", po obniżeniu stawianych wymagań".
Skarżący dopytał: "Precyzując pytanie uprzejmie proszę o informację, ile osób zakwalifikowanych do udziału w aplikacji dyplomatyczno- konsularnej 2018 otrzymało ponad 60 punktów z testu wiedzy ogólnej, a ile- ponad 55 punktów".
W dniu 24 lipca 2018 r. MSZ udzieliło Skarżącemu odpowiedzi na pytania z wniosku z dnia 13 lipca 2018r.:
Co do pytania 3- przesłano Zarządzenie nr 3 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z 8.02.2010 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania pracowników placówek zagranicznych niebędących członkami służby zagranicznej i poinformowano Skarżącego, że nie ma innych regulacji w zakresie tej materii.
Co pytania 4 – poinformowano, że czynności ze stosunku pracy realizuje Dyrektor Generalny Służby Zagranicznej, a ambasador działa w jego imieniu. Techniczny proces przekazania dyspozycji ambasadorowi nie jest informacją publiczną, bo zalicza się do sfery wewnętrznej działalności urzędu.
Co do pytań 8 i 9 – egzamin na aplikacje ma charakter konkursowy, a nie kwalifikacyjny. Podstawą działań Dyrektora Generalnego SZ jest art.39 ust.3 ustawy o służbie zagranicznej. Następnie opisano przebieg prac i procesu naboru komisji konkursowej w dniach 3- 9 listopada 2017 oraz przyczyny podjęcia określonych decyzji przez komisję konkursową.
Co do pytania 10- poinformowano, że wszystkie osoby zakwalifikowane na aplikację dyplomatyczno- konsularną ADK 2018 "A" spełniły wymagania przewidziane przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 28.07.2016 w sprawie konkursu na aplikację dyplomatyczno- konsularną oraz uzyskały wynik powyżej ustalonej przez Komisję minimalnej liczby punktów tj. min. 55/100 pkt w sprawdzianie wiedzy ogólnej przy jednoczesnym wyniku min.44/100 pkt w sprawdzianie umiejętności.
W dniu 21 sierpnia 2018r. Skarżący skierował do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu, która jest przedmiotem zainteresowania w sprawie niniejszej. Wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Zagranicznych do udzielenia żądanej informacji publicznej, o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w dniu 13 lipca 2018 złożył wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej, dnia 24 lipca 2018 otrzymał zwrotną wiadomość z niepełną odpowiedzią na część zadanych pytań. Tego samego dnia wezwał Ministerstwo do udzielenia informacji. W dniu 27 lipca 2018 otrzymał zwrotną wiadomość odmawiającą udzielenia informacji publicznej "pod pretekstem, że wszystkie pozostałe dokumenty są dokumentami roboczymi i wewnętrznymi MSZ i jako takie nie podlegają udostępnieniu na podstawie Ustawy o dostępie do informacji publicznej".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że wielokrotnie udzielał informacji na składane przez Skarżącego wnioski, a odpowiedzi te były nie tylko wyczerpujące, ale również wykraczały poza zakres informacji publicznej, ponieważ dotyczyły indywidualnych spraw skarżącego, wynikających ze stosunku pracy, jaki łączył go z Ambasadą RP w Izraelu a także w związku z jego uczestnictwem w konkursie na aplikację dyplomatyczno- konsularną.
Organ podkreślił, że część pytań kierowanych przez Skarżącego nie stanowi informacji publicznej, ponieważ dotyczą indywidualnych spraw pracowniczych Skarżącego, mimo to odpowiedź została udzielona.
Obowiązki informacyjne związane z konkursem na aplikację dyplomatyczno- konsularną zostały wykonane zgodnie z § 20 rozporządzenia Ministra SZ z dnia 28.07.2016 w sprawie konkursu na aplikację dyplomatyczno- konsularną, poprzez umieszczenie stosownego ogłoszenia w BIP KPRM oraz BIP MSZ, ewentualne pozostałe dokumenty są dokumentami wewnętrznymi, nie stanowiącymi informacji publicznej.
Twierdzenia Skarżącego o rzekomo przekazywanych nieoficjalnie informacjach o dopuszczeniu do kolejnych etapów konkursu, które nie przeszły jego wcześniejszych etapów, nie są poparte żadnymi dowodami, podczas gdy udzielając odpowiedzi organ wskazywał odpowiednie przepisy w.w. rozporządzenia regulujące sposób decydowania o punktacji, przyznawanej na każdym etapie konkursu.
Organ podkreślił, że wszystkie żądane przez Skarżącego informacje zostały mu udzielone, a w swych odpowiedziach organ wykroczył poza zakres informacji publicznej, na tej podstawie wniósł więc o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w pierwszej kolejności ocenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informację publiczną stanowi m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2018 r., poz. 1330). Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia.
Z bezczynnością w sprawie mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust.1 ustawy), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie udzielenia informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust.2), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust.2), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy).
W ocenie Sądu organ w piśmie z 24 lipca 2018 r. oraz w kolejnym piśmie (z 27 lipca 2018 r.) odpowiedział na wyczerpująco na pytania, zadane przez Skarżącego we wniosku z dnia 13 lipca 2018r. w takim zakresie, w jakim żądania Skarżącego obejmowały informacje publiczne. Wskazany wniosek stanowił "rozszerzenie" pytań z pierwotnego wniosku z dnia 10 czerwca 2018r., ich uściślenie, dopytywanie i polemikę z udzieloną mu już wcześniej odpowiedzią.
Organ należycie i dostatecznie odpowiedział na pytania dotyczące informacji publicznych, zawartych w przedmiotowym wniosku (z dnia 13.07.2018r.) oraz w kolejnych wnioskach Skarżącego w korespondencji z dnia 24 lipca, 27 lipca i 10 sierpnia 2018 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SAB/Wa 490/18 uznał, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący w pkt 4 wniosku nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można bowiem domagać się poglądu czy opinii organu w danej kwestii, informacji publicznej nie stanowi polemika z zapadłym rozstrzygnięciem, czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w sprawie niniejszej Sąd związany był oceną punktu 4 wniosku.
Powyżej zaprezentowany pogląd, iż "w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się poglądu czy opinii organu w danej kwestii, informacji publicznej nie stanowi polemika z zapadłym rozstrzygnięciem, czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa" ma również zastosowanie do wniosku o "doprecyzowanie" odpowiedzi na pytanie 3, 8 i 9 (według treści wniosku z dnia 13.07.2018r.).
Nadto wnosząc o doprecyzowanie odpowiedzi na pytanie 9 Skarżący zaprezentował własną ocenę wcześniej udzielonej mu odpowiedzi rozpoczynając od: "Odpowiedź na to pytanie zdaje się zawierać nieprawdę". Polemika i własne teorie dotyczące przebiegu zdarzeń, nie mogą stać się podstawą do domagania się "doprecyzowania" informacji, która została już udzielona, lecz w sposób niesatysfakcjonujący Skarżącego. Wyrażany i podkreślany przez niego brak zadowolenia z udzielonej odpowiedzi oraz własne przekonania nie mogą świadczyć o bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej w sposób przyjęty w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani tym bardziej stać się podstawą skargi na bezczynność.
Nadto jeśli chodzi o doprecyzowanie wniosku z pytania 9, z ugruntowanego orzecznictwa Sądów administracyjnych wynika, że w trybie dostępu do informacji publicznej nie można żądać zbioru dokumentów, a za takowe należy uznać "skany wszystkich protokołów z pracy Komisji i skanów decyzji Komisji".
Podsumowując należało przyznać rację Organowi, że wykonał obowiązki informacyjne związane z konkursem na aplikację dyplomatyczno- konsularną, zgodnie z § 20 rozporządzenia Ministra SZ z dnia 28.07.2016 w sprawie konkursu na aplikację dyplomatyczno- konsularną, poprzez umieszczenie stosownego ogłoszenia w BIP KPRM oraz BIP MSZ. Sąd podziela stanowisko, że ewentualne pozostałe dokumenty są dokumentami wewnętrznymi, nie stanowiącymi informacji publicznej.
Sąd podziela stanowisko organu, że twierdzenia Skarżącego o rzekomo przekazywanych nieoficjalnie informacjach o dopuszczeniu do kolejnych etapów konkursu, które nie przeszły jego wcześniejszych etapów, nie są poparte żadnymi dowodami. Organ, udzielając odpowiedzi na wątpliwości Skarżącego, wskazywał odpowiednie przepisy w.w. rozporządzenia, regulujące sposób decydowania o punktacji, przyznawanej na każdym etapie konkursu.
Zatem ostatecznie wszystkie żądane przez Skarżącego informacje zostały mu udzielone, a organ wręcz wykroczył w nich poza obowiązki, wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.