Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. sformułowanym na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) A. P. zwrócił się do [...] spółki z o.o. w M. z prośbą o udostępnienie informacji w następującym zakresie:
- 1. Proszę o informację, jakie podmioty realizowały latem br. inwestycję polegającą na rozbudowie tzw. boiska "C" na obiekcie w M. przy ul. [...] oraz w jakim trybie zostały wybrane (chodzi zarówno o wykonawców, jak i dostawców).
- 2. Proszę o przekazanie mi kserokopii wszystkich umów zawartych z tymi podmiotami w związku z realizacją tego przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na wniosek pytany podmiot pismem z dnia [...] września 2017 r. podał wnioskodawcy dane wykonawcy inwestycji opisanej we wniosku, jak i sposób jego wyłonienia. Odnośnie żądania udostępnienia umów adresat wniosku stwierdził, iż nie może ich udostępnić z powodu ich poufności.
Dnia [...] października 2017 r. A. P. wywiódł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez [...]Sp. z o. o., wnosząc o:
- 1) zobowiązanie [...] Sp. z o. o. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- 4) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg całego postępowania. Podkreślił, iż dane, o które wnosił w punkcie 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej są informacją publiczną. Informacją publiczną jest bowiem treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (Wyrok WSA w Opolu z dnia 30 września 2010 roku - sygn. akt. II SAB/Op 12/10; Wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 roku - sygn. akt. II SAB/Wa 192/09, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 roku - sygn. akt. [I SAB/Wa 442/11). Umowa ta stanowi bowiem - zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy - informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. B ustawy, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (wyrok WSA w Opolu z dnia 08 grudnia 2011 roku - sygn. akt. II SAB/Op 31/11). Dotyczy to też wszelkich faktur czy rachunków związanych z takimi umowami (wyrok NSA z dnia 03 stycznia 2012 roku - sygn. akt. I OSK 2157/11).
Podniósł też, że przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej. Jawność finansów publicznych ma szczególny charakter i należy spojrzeć na niego przez pryzmat kontroli społecznej nad działaniem administracji.
W doktrynie przyjmuje się, że jawność finansów publicznych oznacza swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (W. Misiąg, A. Niedzielski, Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce świetle standardów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Raport Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową 2001, Nr 29, s. 5; zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 201(1 s. 155), a także szerzej jako sytuację, w której informacje dotyczące funkcjonowania całego sektora finansów publicznych są publicznie dostępne i podlegają publicznej ocenie (...) Rozumienie więc jawności w kontekście budżetu rozszerzono na cały sektor finansów publicznych w odniesieniu do gospodarowania środkami publicznymi.
Co więcej postulatywna zasada jawności uzyskała status normatywnej, a więc prawnie wiążącej. Aktualna FinPublU z 2009 r. recypuje w zasadzie (z niewielkimi zmianami) rozwiązania poprzednich ustaw o finansach publicznych.
- - Ustawa o finansach publicznych. Komentarz red. prof. dr hab. Paweł Smoleń Rok wydania: 2012, Wydawnictwo: C.H. Beck, Wydanie: 1 poprawione - komentarz do art. 33).
Jawność w sferze finansów publicznych ma szczególny charakter, na co zwraca uwagę m. in. C. K.:
Środki publiczne w większości pochodzą od obywateli. Państwo powinno więc ujawnić, jaki jest udział obywateli w tworzeniu dochodów publicznych, a także i to, na finansowanie jakich wydatków dochody te są wystarczające. Dla obywateli, a zwłaszcza dla ich postawy w zakresie ponoszenia ciężarów publicznych, nie jest obojętnym to, w jaki sposób jest rozłożony ciężar danin publicznych oraz w jaki sposób państwo gospodaruje wpływami z tego tytułu Obywatele chcą także wiedzieć, ile kosztuje ich utrzymanie państwa i jego aparatu oraz to, w jaki sposób są dzielone wydatki publiczne dotyczące także celów (konsumpcja zbiorowa i indywidualna). Społeczeństwo pragnie również wiedzieć, czy aparat władzy publicznej potrafi planować, organizować, zarządzać i kontrolować gospodarowanie środkami publicznymi. Jawność i przejrzystość finansów publicznych staje się zatem narzędziem oceny systemu sprawowania władzy publicznej.
Ocena ta jest zaś potrzebna, ponieważ to społeczeństwo dokonuje bezpośredniego lub pośredniego wyboru władzy publicznej. Jawność i przejrzystość finansów publicznych ma także znaczenie wychowawcze. Władzy publicznej nakazuje postępowanie uczciwe i profesjonalne oraz zgodne z interesem społecznym. Natomiast społeczeństwu pozwala na zwiększenie zainteresowania życiem publicznym i uczestniczeniem w nim.
- - Cezary Kosikowski, "Prawne aspekty zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych" (referat).
W dalszej części uzasadnienia skarżący przytoczył obszerne wyjątki z poglądów doktryny i judykatury dotyczących informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę pytany podmiot wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu [...] września 2017 r., spółka w drodze decyzji udzieliła skarżącemu odpowiedzi w zakresie pkt 1) Wniosku poprzez wskazanie podmiotu realizującego ww. inwestycję oraz odmówiła przekazania kserokopii umów wskazanych w pkt 2 wniosku ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP").
Spółka wyjaśniła również, iż po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia skargi oraz po ponownym przeanalizowaniu okoliczności sprawy, wydała w dniu [...] października 2017 r. decyzję zmieniającą pierwotną decyzję poprzez uwzględnienie w całości wniosku skarżącego, w tym także w zakresie pkt 2), a więc udostępnienia żądanych kserokopii umów.
Niezależnie od powyższego, w ocenie spółki zarzuty Skarżącego dotyczące przewlekłości, czy wręcz bezczynności Spółki są bezpodstawne. Jak stanowi art. 16 ust. 1 UDIP odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 UDIP udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Biorąc pod uwagę treść ww. przepisów należy zauważyć, że Spółka wydała pierwotną decyzję, na podstawie której udostępniła informację publiczną w zakresie pkt 1) wniosku oraz odmówiła udostępnienia żądanych w pkt 2) wniosku kserokopii umów, w terminie zaledwie 9 dni od daty wpłynięcia wniosku skarżącego. W rezultacie, wbrew twierdzeniom skarżącego, prowadzone przez Spółkę postępowanie w żaden sposób nie nosiło znamion, ani bezczynności ze względu na wydanie decyzji, ani także przewlekłości ze względu na załatwienie sprawy w ustawowo zakreślonym terminie.
Skarżący pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. ustosunkował się do twierdzeń spółki zawartych w odpowiedzi na skargę. Podkreślił m.in. że decyzja z dnia [...] września 2017 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do uchylenia. Niezależnie od powyższego skarżący zanegował twierdzenie spółki, iż powyższa odpowiedź na wniosek stanowi decyzję. W ocenie skarżącego odpowiedź z [...] września 2017 r. nie zawiera w szczególności konstytutywnego elementu decyzji jakim jest rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Skarga analizowana w trybie wyżej powołanych przepisów jawiła się jako niezasadna.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać organowi administracji dopełnienia stosownych czynności. Ustalenia wymagała więc przede wszystkim okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie w sposób poprawny załatwił sprawę zainicjowaną wnioskiem strony.
Przystępując do powyższych rozważań wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej.
W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.
Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art.4 ust.1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł:
- 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),
- 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),
- 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),
- 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),
- 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego,
- 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.
Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, tj. nie reaguje na wniosek w jeden z w/w sposobów.
Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż adresat wniosku nie dopuścił się bezczynności, i rozpoznał wniosek strony inicjujący niniejsze postępowanie w sposób prawidłowy. Po dokonaniu analizy wniosku pismem z dnia [...] września 2017 r. odpowiedział wnioskodawcy na wszystkie pytania. Podał bowiem zarówno dane podmiotu gospodarczego, który realizował interesującą stronę inwestycję, jak też wyjaśnił w jakim trybie podmiot ten został wybrany do przedmiotowych prac.
Co się tyczy żądania udostępnienia kserokopii umów zawartych w związku realizacją przedsięwzięcia opisanego we wniosku pytany podmiot wyjaśnił, iż nie udostępni ich z powodu poufności. Biorąc pod uwagę fakt, iż w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej winna zostać dokonana w formie decyzji administracyjnej, koniecznym było dokonanie analizy pisma pytanego podmiotu stanowiącego odpowiedź na wniosek, pod kątem spełniania przez nie minimalnych wymogów stawianych decyzji. W ocenie tutejszego Sądu analiza ta pozwala na przyjęcie, iż ww. pismo z dnia [...] września 2017 r. może zostać uznane za ułomną decyzję administracyjną. Z jego treści wynika bowiem niewątpliwie to, od jakiego podmiotu pochodzi i do kogo została skierowana. Zawiera również stanowcze oświadczenie adresata wniosku co do żądania udostępnienia spornych umów (...nie możemy udostępnić...) jak też podanie przyczyny odmowy udostępnienia żądanych danych.
Nadto omawiany dokument opatrzony jest datą oraz podpisem osoby, która go wydała z oznaczeniem pełnionej przez tę osobę funkcji w pytanym podmiocie. Funkcja prezesa zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością polega zaś na reprezentowaniu podmiotu prawa handlowego, stąd osoba podpisana pod omawianym dokumentem, posiadała uprawnienie do skutecznego wydania decyzji w imieniu podmiotu, który reprezentuje.
Powyższych konkluzji co do spełniania przez omawiany dokument minimalnych wymogów stawianych decyzji administracyjnej nie zmienia okoliczność braku szczegółowego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, barku wyczerpującego uzasadnienia czy pouczenia. Powyższe braki nie pozbawiają bowiem omawianego dokumentu waloru decyzji administracyjnej. Mogłyby one ewentualnie stanowić podstawę do uchylenia takiej decyzji. Takie rozstrzygnięcie mogłoby jednak zostać wydane jedynie przez Sąd rozpoznający skargę na daną decyzję. Tak więc, w sytuacji gdy przedmiotem niniejszej sprawy była skarga na bezczynność, tutejszy Sąd nie mógł wychodzić poza zakres rozpoznawanej sprawy i dlatego nie mógł uwzględnić żądana skargi wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Z tych samych powodów tutejszy Sąd nie mógł wypowiadać się co do poprawności merytorycznej decyzji z [...] września 2017 r. gdyż ta materia także wykraczała poza ramy rozpoznawanej sprawy.
Reasumując, w ocenie tutejszego Sądu pytany podmiot nie pozostawał w bezczynności w chwili wnoszenia rozpoznawanej skargi. Przed je wywiedzeniem przez stronę wydał bowiem decyzję rozstrzygającą wniosek inicjujący postępowanie. Postąpił więc w jeden ze sposobów wskazanych we wstępie do przedmiotowych rozważań.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).