Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. M.O., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się o udostępnienie jednego egzemplarza publikacji "Polskie Mapy Wojskowe (Przewodnik)", Warszawa 2012. Wniosek wpłynął do organu w dniu [...] maja 2016 r.
Minister Obrony Narodowej pismem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowe wydawnictwo nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Organ wskazał, że wydawnictwo to jest ogólnie dostępne w zasobach [...] Biblioteki Wojskowej im. [...] w [...] oraz podał dane adresowe tejże biblioteki. Podał, że publikacja nie odnosi się do jakiegokolwiek obszaru działalności publicznej organu. Poinformowano również, iż Ministerstwo Obrony Narodowej nie prowadzi sprzedaży wydawnictw.
Pismem z dnia [...] maja 2016 r. wnioskodawca, reprezentowany przez adwokata wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. organ podtrzymał swoje stanowisko, że żądana publikacja nie stanowi informacji publicznej. Wskazał, że zgodnie z instrukcją opracowywania, wydawania i dystrybucji wojskowych wydawnictw specjalistycznych i wewnętrznych w resorcie ON, przekazywanie wydawnictwa specjalnego Polskie mapy wojskowe (przewodnik) poza resort, może nastąpić na pisemny wniosek zainteresowanego. Wniosek o wydanie zgody, wraz z uzasadnieniem, należy skierować do Szefa Centrum Koordynacyjnego Sztabu Generalnego WP. Cena wydawnictwa Polskie Mapy Wojskowe (przewodnik) wynosi [...] zł i [...] gr. i obejmuje koszty produkcji, dystrybucji oraz podatek.
M.O., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 13 lipca 2016 r. skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2016 r.
Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w formie zgodnej ze złożonym wnioskiem w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, albo do wydania w tymże terminie decyzji w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że żądany dokument został wytworzony przez organ, jego wydanie zostało sfinansowane ze środków publicznych i nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia stanowisko, iż nie miałby on stanowić informacji publicznej. Organ nie udostępnił w terminie żądanej informacji, nie zawiadomił też o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 ustawy, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ww. ustawy. Z tego względu organ pozostaje zdaniem skarżącego w bezczynności.
Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Pełnomocnik podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu, co do charakteru żądanej publikacji, powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 724/14. Wskazał, że jakkolwiek wnioskowane wydawnictwo zostało wydane przez Sztab Generalny Wojska Polskiego Szefostwo Geografii Wojskowej (stanowiący, zgodnie ze obowiązującym w 2012 r. Statutem Ministerstwa Obrony Narodowej, wprowadzonym zarządzeniem Nr 160 Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 października 2006 r. (M.P. Nr 76, poz. 768), część Ministerstwa Obrony Narodowej, tj. urzędu obsługującego Ministra Obrony Narodowej), a jego druk został sfinansowany został ze środków publicznych, to jako wydawnictwo nie stanowi informacji publicznej.
Ministerstwo Obrony Narodowej jest w stosunku do przedmiotowego wydawnictwa wydawcą, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 7 listopada 1996 r. o obowiązkowych egzemplarzach bibliotecznych (Dz.U. Nr 152, poz. 722, z późn. zm.), a przedmiotowe wydawnictwo jest publikacją w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, które jest jednakże zwolnione z obowiązku przekazania uprawnionym bibliotekom, gdyż stanowi druk przeznaczony wyłącznie do użytku służbowego resortu obrony narodowej, w tym wojska. Ministerstwo Obrony Narodowej - Sztab Generalny jest też wydawcą w rozumienie art. 15 ustawy 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 666). Pełnomocnik wskazał co zawiera przedmiotowa publikacja. Podniósł, że samo wydanie wydawnictwa "Polskie Mapy Wojskowe (Przewodnik)", przez Sztab Generalny WP nie przesądza o fakcie, iż stanowi ono informacje publiczną (w takim przypadku informacja publiczną mógłby być koszt wytworzenia tej publikacji, a nie jej treść). Po drugie fakt, iż cześć zawartych w niej informacji może stanowić informację publiczną, nie oznacza, że stanowi ją wydawnictwo jako całość.
Pełnomocnik organu podał, że wydawnictwo "Polskie Mapy Wojskowe (Przewodnik)", Warszawa, 2012, jest książką zawierającą 184 strony (w tym rysunki i mapy) oraz 9 załączników w postaci 10 tabel oraz 5 map. W wydawnictwie tym scharakteryzowano proces standaryzacji informacji geoprzestrzennej w państwach NATO, standardowe elementy informacji geoprzestrzennej na mapach analogowych i cyfrowych, serie map oraz ich przeznaczenie i sposoby wykorzystania. Wydawnictwo zawiera specjalistyczne informacje na temat sposobu tworzenia i korzystania z map wojskowych, nie tylko w Polsce, ale także w państwach NATO. Wydawnictwo zawiera także informacje praktyczne: jak należy się przygotować do czytania map, w jaki sposób je czytać, w jaki sposób składać mapy, w jaki sposób je sklejać. Wydawnictwo zawiera też rys historyczny standaryzacji map, począwszy od czasów II wojny światowej, w tym prac Służby Kartograficznej armii USA, następnie poprzez koordynowanie prac kartograficznych w państwach członkowskich NATO w latach 50 tych XX wieku.
W ocenie pełnomocnika wydawnictwo można by zaklasyfikować jako informację sektora publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 352).
Pełnomocnik wskazał, że z uwagi na fakt, iż wydawnictwo "Polskie Mapy Wojskowe (Przewodnik)", jest przeznaczone dla celów służbowych, zostało ono przekazane do jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej, w tym do [...] Biblioteki Wojskowej oraz do [...] Archiwum Wojskowego. Egzemplarz przedmiotowego wydawnictwa znajduje się więc w [...] Bibliotece Wojskowej w [...], która, pomimo, że jest biblioteką wojskową, jest biblioteką ogólnie dostępną. Powyższe oznacza, że wnioskowane wydawnictwo, pomimo wydania go do użytku służbowego, funkcjonuje w obiegu publicznym i może być przez wnioskodawcę w każdym czasie wypożyczone.
W niniejszej sprawie w przepisanym terminie organ poinformował wnioskodawcę, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a skoro tak to rozpatrzył wniosek w jednej w dopuszczalnych form. Nie można więc organowi uczynić zarzutu bezczynności w zakresie udostępnienia informacji w postaci udostępnienia wydawnictwa "Polskie Mapy Wojskowe. (Przewodnik)", gdyż, jak wspomniano powyżej, wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.
W przypadku uznania, iż Minister Obrony Narodowej pozostawał jednak w dniu wniesienia skargi w bezczynności, pełnomocnik wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).
Minister Obrony Narodowej jest oczywiście podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie było sporne. Jednakże żądana informacja w postaci egzemplarza "Polskie Mapy Wojskowe (Przewodnik)". Warszawa 2012. nie stanowi informacji publicznej, co prawidłowo w pisemnej odpowiedzi z dnia [...] maja 2016 r., a zatem w terminie określonym u.d.i.p., wskazał organ.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Lex nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl).
Przedmiot informacji publicznej konkretyzuje przepis art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 U.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 U.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 U.d.i.p.).
Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 U.d.i.p.).
W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, właściwą formą odniesienia się do wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co w tej sprawie nastąpiło.
Sąd podziela ustalenie organu, że wnioskowana informacja stanowi publikację w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 listopada 1996 r. o obowiązkowych egzemplarzach bibliotecznych (Dz. U. Nr 152, poz. 722, ze zm.), a Ministerstwo Obrony Narodowej jest wydawcą w rozumienie art. 15 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 666, ze zm.).
Zgodnie z powołanym przepisem art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o obowiązkowych egzemplarzach bibliotecznych, przez określenie "publikacja" należy rozumieć dzieła zwielokrotnione dowolną techniką w celu rozpowszechnienia, a w szczególności: piśmiennicze, jak: książki, broszury, gazety, czasopisma i inne wydawnictwa ciągłe, druki ulotne, afisze,
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, osoby, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2, nie są obowiązane do przekazywania egzemplarzy obowiązkowych druków przeznaczonych wyłącznie do użytku służbowego m.in. wojska.
Żądana publikacja nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p., nie jest wyrazem stanowiska organu, nie stanowi informacji o sprawach publicznych. Żądana informacja nie stanowi także rozstrzygnięcia organu, dokumentacji przebiegu i efektów kontroli, nie zawiera stanowiska, czy oceny organu w sprawie publicznej.
Nie dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy państwowej. Ustalenia powyższego nie zmienia fakt, że żądana publikacja jest przeznaczona do użytku służbowego wojska, albowiem nie stanowi ona podstawy rozstrzygnięć, a jest dziełem piśmienniczym.
Choć zatem druk wnioskowanej publikacji, został sfinansowany ze środków publicznych, to publikacja ta nie stanowi informacji publicznej, co prawidłowo w odpowiedzi na wniosek wskazał organ.
Podkreślenia wymaga nadto, że organ wskazał wnioskodawcy, iż żądana publikacja jest ogólnie dostępna w zasobach [...] Biblioteki Wojskowej [...] w [...] i może być przez wnioskodawcę w każdym czasie wypożyczona.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.