Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła do Państwowej Komisji Wyborczej zastrzeżenia i uwagi do sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych [...] oraz [...], uczestniczących w wyborach samorządowych przeprowadzonych w listopadzie i grudniu 2010 r., a także zwróciła uwagę na problem interpretacji przepisów wyborczych.
Państwowa Komisja Wyborcza, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odniosła się do problemów interpretacji przepisów wyborczych, podniesionych przez Fundację oraz poinformowała, że w trakcie badania sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych [...] oraz [...] uczyni przedmiotem analizy także zgłoszone przez Fundację zastrzeżenia, które zostaną wykazane w treści uchwał Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie sprawozdań finansowych wskazanych komitetów wyborczych. Fundacja natomiast otrzyma odpowiedź na zgłoszone zastrzeżenia, stosownie do treści art. 84b ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm. - dalej również jako Ordynacja wyborcza).
W dniu [...] lutego 2012 r. do Krajowego Biura Wyborczego wpłynęło kolejne pismo Fundacji z dnia [...] lutego 2012 r., w którym podmiot ten zwrócił się o udzielenie informacji o stanie rozpatrzenia jej zastrzeżeń zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. do sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych [...] oraz [...] z kampanii samorządowej w 2010 r. W piśmie tym podniesiono, że na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej brak jest informacji o zaakceptowaniu bądź odrzuceniu sprawozdań tych komitetów. Państwowa Komisja Wyborcza nie odpowiedziała na powyższe pismo.
Pismem z dnia 31 lipca 2012 r. Fundacja skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie udostępnienia w terminie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do dokonania czynności w tym zakresie, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze zarzucono organowi nieudostępnienie informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Strona skarżąca powinna była uzyskać odpowiedź na pismo z dnia [...] lutego 2012 r. w terminie określonym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. - dalej również jako u.d.i.p.).
W odpowiedzi na skargę PKW wniosła o jej oddalenie wskazując, że wnoszenie zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych przez partie polityczne, organizacje i komitety wyborcze wyborców, biorące udział w danych wyborach albo stowarzyszenia i fundacje, które w swoich statutach przewidują działania związane z analizą finansowania kampanii wyborczej, jest uregulowane w odniesieniu do wyborów samorządowych przeprowadzonych w roku 2010 - w art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej. Pismo Fundacji, w którym wniesiono zastrzeżenia i kolejne pismo w tej sprawie nie są w jej ocenie wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ wnoszenie zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych oraz sposób ich wykorzystania przez organ wyborczy w toku badania sprawozdań finansowych reguluje Ordynacja wyborcza. Państwowa Komisja Wyborcza zaznaczyła przy tym, że zastrzeżenia i uwagi Fundacji zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. zostały uwzględnione w toku badania sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych [...] oraz [...].
Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie sprawozdań komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach samorządowych w 2010 r., w tym uchwała z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie łącznego sprawozdania o źródłach pozyskania funduszy oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze Komitetu Wyborczego [...] i uchwała z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie łącznego sprawozdania o źródłach pozyskania funduszu oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze Komitetu Wyborczego [...], zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej [...] lutego 2012 r. w Informacji Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] stycznia 2012 r. o przyjętych i odrzuconych sprawozdaniach finansowych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w dniach [...] listopada i [...] grudnia 2010 r. Rozstrzygnięcia Państwowej Komisji Wyborczej podejmowane po zbadaniu sprawozdań finansowych komitetów wyborczych są więc informacjami publicznymi, które zostały udostępnione w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze organizacji społecznej zgłosiło się Stowarzyszenie [...], które dopuszczono do udziału postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 24 października 2012 r.
Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 353/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za niezasadną. Wskazał, iż Ordynacja wyborcza w sposób kompleksowy reguluje sposób wnoszenia oraz rozpoznawania zastrzeżeń zgłaszanych w trybie wyborczym i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, informacji o stanie rozpatrzenia wniesionych zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych nie można dochodzić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone, na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Żądana przez Fundację informacja dotycząca stanu rozpatrzenia zastrzeżeń do sprawozdań odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej, brak jednak było podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem wniosek z dnia [...] lutego 2012r. nie dotyczył udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to wykluczało uznanie bezczynności organu w sprawie regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej.
W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 496/13, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, iż w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, nie ustalono czy zastrzeżenia zgłoszone w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. zostały złożone w terminie przewidzianym w art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej. Zagadnienie to ma istotne znaczenie dla przyjętego reżimu prawnego rozpoznania żądania zgłoszonego w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Jeżeli zastrzeżenia zostały złożone w terminie, wówczas sprawa toczyłaby się na podstawie przepisów dotyczących wyborów (Ordynacji wyborczej). W takiej sytuacji Fundacja musiałaby poddać się rygorom zawartym w tych przepisach i żądać załatwienia sprawy na tej podstawie.
Natomiast w sytuacji, w której zastrzeżenia zostałyby wniesione po terminie, wówczas żądanie nie miałoby podstawy w obowiązujących przepisach wyborczych, a byłoby żądaniem ocenianym wedle reguł zawartych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 461/13 oddalił skargę Fundacji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy zastrzeżenia Fundacji wniesiono do PKW w terminie określonym w art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, PKW pismem z dnia [...] września 2013r., nr [...] (k.140 akt) poinformowała, że zastrzeżenia te zostały złożone po terminie, ale z uwagi na niezakończenie procedur, zostały rozpatrzone w trybie określonym w art. 84b Ordynacji wyborczej.
W ocenie WSA, skoro PKW rozpoznał zastrzeżenia Fundacji w trybie ustawy lex specialis (Ordynacji wyborczej) to właśnie ten tryb w drodze czynności konkludentnych (pomimo uchybienia terminu) został uruchomiony i pozostał trybem właściwym. Nie można było w tej sytuacji przyjąć, iż w zakresie w jakim strona skarżąca nie została usatysfakcjonowana w trybie lex specialis zastosowanie znajdzie uzupełniająco i posiłkowo inny tryb - dostępu do informacji publicznej.
Przepisy Ordynacji wyborczej nie przewidują posiłkowego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skoro tak, to tryb przewidziany w Ordynacji wyborczej zastosowany przez organ, uznać należało za tryb kompleksowo regulujący przedmiotową materię wyborczą. Końcowo WSA uznał, że na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. doszło do wyłączenia jej przepisów z uwagi na istnienie trybu szczególnego - lex specialis.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła organizacja społeczna tj. Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok WSA w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 748/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podniesiono, iż zaskarżony wyrok WSA w Warszawie wydany został w warunkach art. 190 p.p.s.a. tj. po uprzedniej kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego (w sprawie o sygn. akt I OSK 496/13). W takiej sytuacji istotne jest ustalenie, czy w granicach zakreślonych art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, wykonał zalecenia i zastosował się do zaprezentowanej przez NSA wykładni prawa. W przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 496/13 wskazano iż w toku zarówno postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie ustalono, czy zastrzeżenia zgłoszone przez Fundację w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. zostały złożone w terminie przewidzianym w art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej. Zagadnieniu temu NSA nadał przy tym istotne znaczenie, bowiem wyjaśnienie tej okoliczności powiązał z reżimem prawnym, w jakim winno zostać rozpoznane żądanie zgłoszone w piśmie Fundacji z dnia [...] lutego 2012 r. NSA wyraźnie podkreślił, że jeżeli okazałoby się, iż zastrzeżenia zostały złożone w terminie, wówczas sprawa toczyłaby się na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej, a strona musiałaby poddać się rygorom tam zawartym.
Jeżeli zaś zastrzeżenia zostałyby wniesione po terminie, wówczas żądanie nie miałoby podstawy w obowiązujących przepisach wyborczych, a byłoby żądaniem ocenianym wedle reguł zawartych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.
Powyższe wywody NSA jednoznacznie określały więc zakres postępowania wyjaśniającego jakie należało przeprowadzić oraz sposób rozumienia art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej w kontekście okoliczności niniejszej sprawy. Inaczej mówiąc, po zrealizowaniu wytycznych tj. po uzyskaniu wiedzy w kwestii terminowości wniesienia zastrzeżeń, należało dokonać wyboru reżimu prawnego, w ramach którego następnie ocenionoby żądanie z dnia [...] lutego 2012 r. NSA dokonał więc wiążącej wykładni art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej stwierdzając jednocześnie, iż poczynienie konkretnych ustaleń co do terminu wniesienia zastrzeżeń powoduje określone skutki w tym zakresie. Tymczasem WSA w Warszawie po ustaleniu, że pismo z dnia [...] lipca 2011 r. zostało złożone po terminie, nie wyciągnął z tego wskazanych przez NSA konsekwencji, omijając zaprezentowaną wykładnię prawa i stwierdzając, że pomimo przekroczenia terminu pismo Fundacji zostało przez organ rozpoznane tak jak zastrzeżenia wniesione w terminie, a więc według przepisów Ordynacji wyborczej.
Związanie wyrokiem NSA z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 496/13 nie upoważniało jednak WSA do takiego działania. W konsekwencji zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na uchybienie art. 190 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem wykładni prawa dokonanej uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie pozostawił bowiem Sądowi pierwszej instancji możliwości wyboru reżimu prawnego w sytuacji poczynienia konkretnych ustaleń w kwestii terminowości złożenia zastrzeżeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd jest związany wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 748/14.
Bezspornym jest, co wynika z wyjaśnień Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] września 2013 r., że zastrzeżenia Fundacji zgłoszone w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. zostały złożone po terminie, o którym mowa w art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej. Tym samym, jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wytycznych wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 496/13 żądania Fundacji nie miały podstaw w przepisach wyborczych a winny być przez Państwową Komisję Wyborczą ocenione według reguł zawartych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.
Tym samym w ocenie Sądu skarga na bezczynność Państwowej Komisji Wyborczej w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.).
W sprawie jest okolicznością niesporną, że Fundacja [...] z siedzibą w [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r., działając w trybie art. 84b ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 ze zm.) wniosła do Państwowej Komisji Wyborczej zastrzeżenia i uwagi do sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych [...] oraz [...] uczestniczących w wyborach samorządowych przeprowadzonych w 2010 r.
W odpowiedzi na to pismo Państwowa Komisja Wyborcza w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformowała Fundację, że w toku badania sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych [...] oraz [...] uczyni przedmiotem analizy także zgłoszone przez Fundację zastrzeżenia, które zostaną wykazane w treści uchwał Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie sprawozdań finansowych wskazanych komitetów wyborczych. Fundacja otrzyma natomiast odpowiedź na zgłoszone zastrzeżenia, stosownie do art. 84b ust. 2 Ordynacji Wyborczej.
Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Fundacja, nawiązując do swojej wcześniejszej korespondencji skierowanej do Państwowej Komisji Wyborczej, zwróciła się o udzielenie informacji o stanie rozpatrzenia wniesionych przez nią zastrzeżeń z dnia [...] lipca 2011 r.
Żądana przez Fundację informacja, dotycząca stanu rozpatrzenia zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Jak już wcześniej wskazano z uwagi na fakt, iż zastrzeżenia złożone przez Fundację zostały złożone po terminie określonym w art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej żądanie Fundacji udzielenia informacji o stanie sprawy i sposobie jej załatwienia zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. winno być przez Państwową Komisję Wyborczą ocenione według reguł zawartych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazać należy iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w przypadku, gdy nie udzielił wnioskującemu żądanej informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skoro zatem Państwowa Komisja Wyborcza jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej a wniosek Fundacji z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczył takich informacji, to Państwowa Komisja Wyborcza powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeżeli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p.
Wobec powyższego Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zobowiązał Państwową Komisją Wyborczą do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2012 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Państwowej Komisji Wyborczej w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że żądane przez skarżącą informacje nie posiadają waloru informacji publicznej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.