Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 656/13

Uzasadnienie

J. B. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się w dniu [...] czerwca 2013 r. do Dyrektora Muzeum i Instytutu Zoologii Polskiej Akademii Nauk o udostępnienie informacji na temat projektu [...] Instytutów Naukowych w następującym zakresie:

1. 1. Jaki dokument określa oficjalnie cele i zadania projektu? Czy jest dostępny w formie elektronicznej? Jeśli tak, to poprosił o przesłanie go pocztą elektroniczną. Jeśli nie, to o określenie kosztów skanowania.
2. 2. Jaki dokument określa oficjalnie obowiązki konsorcjantów? Czy jest dostępny w formie elektronicznej? Jeśli tak, to poprosił o przesłanie go pocztą elektroniczną. Jeśli nie, to o określenie kosztów skanowania.
3. 3. Jaki jest skład osobowy zarządu projektu i jakie są jego kompetencje?
4. 4. Wiadomo, że odbyły się zewnętrzne kontrole projektu. Kto je wykonywał i na czyje zlecenie? Czy wyniki kontroli są dostępne w formie elektronicznej? jeśli tak, to poprosił o przesłanie ich pocztą elektroniczną. Jeśli nie, to o określenie kosztów skanowania.
5. 5. Kto jest pośrednio i bezpośrednio odpowiedzialny za zawartość informacyjnych stron witryny projektu? W szczególności:
6. a) kto odpowiada za sformułowanie "Publikacje zamieszczone w [...] Instytutów Naukowych stanowią własność intelektualną i podlegają ochronie zgodnie z prawem autorskim" ([...], dostęp [...].06.13)? [...] kwietnia br. na konferencji w P. skarżący pokazał, że stwierdzenie to jest co najmniej mylące, bo odnosi się tylko co najwyżej do połowy publikacji w [...].
7. b) kto odpowiada za sformułowanie "Przygotowanie każdego obiektu wiąże się z głęboką analizą jego stanu prawnego" (wyróżnienie wnioskodawcy, adres jak wyżej)?
8. c) kto odpowiada za sformułowanie "Kopia dzieła może być wykonana wyłącznie na własny użytek oraz dla celów edukacyjnych lub badawczych z powołaniem się na źródło, z którego została zrobiona" (wyróżnienia wnioskodawcy, adres jak wyżej)?
9. - jaka jest podstawa prawna takiego ograniczenia w przypadku utworów niechronionych prawem autorskim?
10. - w przypadku utworów chronionych prawem autorskim wspomniany własny użytek jest bardziej ograniczony niż ustawowy dozwolony użytek, takie zawężenie uprawnień nie ma więc mocy prawnej, ale może skutecznie wprowadzić w błąd niezorientowanego czytelnia – czy kierownictwo projektu jest tego świadome?
11. - w przypadku utworów chronionych prawem autorskim zgodę na kopiowanie do wspomnianych wyżej celów edukacyjnych lub badawczych może wyrazić tylko posiadacz majątkowych praw autorskich – czy projekt posiada takie zgody, a jeśli tak, to jak je ewidencjonuje?
12. - gdzie, jak i przez kogo są zdefiniowane cele edukacyjne?
13. - gdzie, jak i przez kogo są zdefiniowane cele badawcze?

Większość tych pytań skarżący sygnalizował [...] kwietnia br. na konferencji w P.

1. 6. Czy głębokie analizy wspomniane w punkcie 5b rzeczywiście są wykonywane? Jeśli tak, to:
2. a) kto je wykonuje?
3. b) czy ktoś je weryfikuje?
4. c) na czym polega głębokość tych analiz?
5. d) jakie są kwalifikacje osób wykonujących lub weryfikujących analizy?
6. 7. W mailu z 4 lutego 2013 r. do dr W. skarżący zadał kilka pytań na temat szkolenia dotyczącego praw dostępu do publikacji elektronicznych w ramach projektu RCIN, które odbyło się [...] lutego 2012 r. Dostał odpowiedź tylko na jedno z nich (dowiedział się, że szkolenie prowadzili p. J. M. i p. P.A.), więc ponowił pozostałe:
7. a) kto brał w nim udział?
8. b) czy uczestnicy otrzymali jakieś informacje na piśmie? Jeśli tak, to poprosił o udostępnienie ich kopii. Jeśli otrzymali jakieś informacje w formie elektronicznej, to też poprosił o ich udostępnienie.
9. 8. W mailu z 4 lutego 2013 r. do dr W. skarżący zadał kilka pytań na temat spotkania przedstawicieli konsorcjantów RCIN dotyczące prezentacji posiadanych kartotek, które odbyło się [...] listopada 2011 r., ale w mailu z 7 lutego 2013 r. otrzymał tylko ogólnikową odpowiedź:

Było to spotkanie trzech przedstawicieli konsorcjantów. Ustalenia dotyczyły technicznych spraw skanowania kartotek. Ustalenia zostały zrealizowane.

Skarżący ponowił więc pozostałe pytania, formułując je nieco inaczej:

1. a) kto konkretnie brał w nim udział?
2. b) czy wspomniane ustalenia miały formę pisemną? Jeśli tak, to poprosił o udostępnienie ich kopii. Jeśli miały formę elektroniczną, to również poprosił o ich udostępnienie.

Zadał też dodatkowe pytanie:

1. c) czy przedstawiona przez skarżącego [...] kwietnia br. na konferencji w P. kartoteka [...] jest udostępniana zgodnie z przyjętymi ustaleniami? Chodzi przede wszystkim o kolejność wirtualnych pudełek i treść ich tytułów.
2. 9. W mailu z 12 lutego 2013 r. do dr W. skarżący zadał pytanie, kto jest odpowiedzialny za ujednoliconą treść metadanych, która była prezentowana konsorcjantom na szkoleniu [...] lutego 2012 r. Pytanie ponowił 11 marca, ale nie otrzymał na nie odpowiedzi. Skarżący ponowił pytanie, prosząc w szczególności o wyjaśnienie:

1. a) kto jest odpowiedzialny za posługiwanie się w opisach publikacji nieznanym polskiemu prawu pojęciem domeny publicznej bez zdefiniowania go na potrzeby projektu? Skarżący sygnalizował problem [...] kwietnia br. na konferencji w P.,
2. b) kto jest odpowiedzialny za powtarzane wielokrotnie absurdalne stwierdzenie, że w kwestii dalszego wykorzystania pobranej publikacji należy kontaktować się z domeną publiczną? Skarżący sygnalizował problem [...] kwietnia br. na konferencji w P.,
3. c) kto jest odpowiedzialny za formuły typu bez prawa cytowania oraz powoływania się na publikację? Skarżący sygnalizował problem w obu wspomnianych mailach,
4. d) kto jest odpowiedzialny za brak rodziny licencji [...]? Skarżący pytał o to we wspomnianych mailach, ale nie otrzymał odpowiedzi. Szczególnie intryguje pominięcie licencji [...], por. [...], stosowanej przez [...] np. do starodruków,
5. e) dr W. stwierdziła w mailu z 11 marca 2013 r.

"Sformułowania (opisów metadanych) były dostosowywane do wymogów [...]."

Na jakiej podstawie oparte jest to stwierdzenie? Według jego najlepszej wiedzy jest ono fałszywe – żaden dokument [...] nie wymienia w szczególności takich formuł, jak te wspomniane w punkcie 9c.

1. 10. Czy projekt korzysta z jakichś zewnętrznych konsultacji prawnych? Jeśli tak, to z jakich?
2. 11. Członek zarządu projektu mgr D. G. w streszczeniu swojego referatu na seminarium [...], które odbyło się [...] czerwca br., wspominała o powszechnym braku znajomości prawa autorskiego u – jak rozumiał – użytkowników [...] i związanych z tym problemach. Poprosił o podanie reprezentatywnych przykładów rzekomej nieznajomości prawa autorskiego oraz problemów projektu, których jest to rzekomo przyczyną – w szczególności wszystkich tych przykładów, które były prezentowane na wspomnianym seminarium.

W piśmie z dnia 8 lipca 2013 r. Zastępca Dyrektora ds. Ogólnych K. W. udzieliła odpowiedzi na pytania zawarte w powyższym wniosku, za wyjątkiem pytań określonych w pkt pkt 6d, 7a, 8a, 9c i 10. W odniesieniu do nich wskazała, że informacje dotyczą osób niepełniących funkcji publicznych, dlatego też zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mogą być ujawnione. Pismem z dnia 24 lipca 2013 r. J. B. wniósł o uzupełnienie niektórych odpowiedzi. Odpowiedź uzyskał w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. Natomiast w piśmie z dnia 26 sierpnia 2013 r. wnioskodawca podniósł, że niektóre jego pytania nie zostały zrozumiane właściwie. Ponowił te pytania, formułując je inaczej, podsumował niektóre uzyskane odpowiedzi oraz sformułował dodatkowe pytania.

W odpowiedzi z dnia 9 września 2013 r. udzielono wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień oraz powołano się na przepis art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach finansowania nauki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora Muzeum i Instytutu Zoologii Polskiej Akademii Nauk, J. B. zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie żądanej informacji. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie Dyrektora Muzeum i Instytutu Zoologii PAN do właściwego wykonania wniosku z [...] czerwca 2013 r. (z późniejszymi uściśleniami) o udzielenie informacji publicznej oraz do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podał, że na większość pytań nie otrzymał rzeczowych odpowiedzi, a odmowa udzielenia informacji nie spełnia wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma bowiem formy decyzji administracyjnej.

Natomiast w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący wniósł dodatkowo o ukaranie organu grzywną w symbolicznej wysokości 1 zł oraz wycofał wniosek o dyscyplinarne ukaranie pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Muzeum i Instytutu Zoologii PAN wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania oraz odszkodowania za poniesione koszty związane z pracą pracownika dotyczącą udzielenia odpowiedzi na zadawane bez końca pytania, w wysokości 5.000 zł.

W uzasadnieniu podał w szczególności, że do skarżącego skierowano pismo z dnia 21 czerwca 2013 r. o przekazanie wniosku na stosownym formularzu, celem uzyskania jasnych pytań, a skarżący odmówił dokonania powyższej czynności. Ponadto organ wskazał, że podjął czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a na wcześniejsze pytania drogą elektroniczną skarżący otrzymywał odpowiedzi.

Organ podniósł również, że zwracał się do przedstawicieli innych instytutów, które były kompetentne do udzielenia odpowiedzi, gdyż projekt [...] jest wykonywany przez 16 instytucji i nie zawsze odpowiedzi były bezpośrednio znane organowi. Udzielenie wyczerpujących odpowiedzi wymagało natomiast zaangażowania kilku osób, które zostały oderwane od codziennych zajęć i wykonywania zadań pracowniczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

O bezczynności organu w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", można mówić wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, będący w posiadaniu takiej informacji.

Oznacza to, że musi być spełniony zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres powołanej ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca dokonał jedynie przykładowego wyliczenia informacji mających walor informacji publicznych, stanowiąc w pkt 2 i 3, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 i o zasadach ich funkcjonowania.

Wyjaśnienia wymaga, że głównym założeniem Projektu [...] Instytutów Naukowych jest utworzenie ponadregionalnego i multidyscyplinarnego [...] złożonego ze zdygitalizowanych materiałów archiwalnych, publikacji naukowych, dokumentacji badań oraz piśmienniczego dziedzictwa kulturowego, wyselekcjonowanych ze zbiorów 16 polskich instytutów naukowych oraz ich bibliotek tworzących Konsorcjum [...] Instytutów Naukowych. Podstawowe zadania, jakie wyznacza Projekt, to przede wszystkim konsolidacja i modernizacja infrastruktury naukowo-badawczej i informatycznej jednostek naukowych tworzących Konsorcjum, zabezpieczenie bieżącego dorobku naukowego instytutów wchodzących w jego skład, a także ułatwienie wyspecjalizowanym grupom badaczy dostępu do publikacji.

Wskazać również należy, że Projekt jest finansowany ze środków Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, a współfinansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Koordynatorem Projektu w ramach Konsorcjum jest natomiast Muzeum i Instytut Zoologii Polskiej Akademii Nauk.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 96, poz. 619 ze zm.), Polska Akademia Nauk (...) jest państwową instytucją naukową, która służy rozwojowi, promocji, integracji i upowszechnianiu nauki oraz przyczynia się do rozwoju edukacji i wzbogacania kultury narodowej. Do jej zadań należy m.in. prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych oraz wykonywanie na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałka Sejmu lub Senatu, ministrów lub centralnych organów administracji rządowej lub z inicjatywy własnej, opinii, ocen, ekspertyz i prognoz dotyczących spraw istotnych dla planowania i realizacji polityki państwa (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 6). Stosownie zaś do treści art. 42 powołanej ustawy, podstawową jednostką naukową Akademii jest instytut naukowy, zwany dalej "instytutem", który w myśl art. 46 ust. 1 i 2, występuje w stosunkach prawnych we własnym imieniu i działa na własny rachunek, a w imieniu instytutu oświadczenia woli składa dyrektor lub upoważniona przez niego osoba. Ponadto dyrektor kieruje instytutem (art. 53 ust. 1).

Powyższe wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, że sprawa realizacji projektu [...] Instytutów Naukowych i sposób jego finansowania, w powiązaniu z usytuowaniem Polskiej Akademii Nauk i jej zadaniami, jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś dyrektor Muzeum i Instytutu Zoologii PAN jest podmiotem zobowiązanym w świetle u.d.i.p., jako podmiot wykonujący zadania publiczne i finansowany ze środków publicznych.

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie podmiot zobowiązany, będący w posiadaniu żądanej informacji, jej nie udzieli bądź nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i w dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym (2-miesięcznym) terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie organ w odniesieniu do pkt pkt 6d, 7a, 8a, 9c i 10 wniosku o udostępnienie informacji publicznej odmówił jej udzielenia, powołując się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przewidujący ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jednakże odmowy tej nie dokonał w przewidzianej prawem formie, czyli poprzez wydanie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stąd też zrzut bezczynności organu we wskazanym wyżej zakresie jest zasadny.

W ocenie Sądu bezczynność ta nie miała jednak charakteru rażącego, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy. Przede wszystkim trzeba podnieść, że organ nie milczał wobec wniosku skarżącego, korespondencja mailowa była bardzo intensywna i świadczy o poważnym potraktowaniu wniosku.

Należy też zwrócić uwagę na okoliczność, że sformułowane pytania były nieprecyzyjne, niejasne, a nadto organ był zmuszony uzyskiwać informacje także od innych podmiotów wchodzących w skład Konsorcjum.

Powyższe miało wpływ na przyjęcie, że w pozostałym zakresie nie sposób zarzucić organowi bezczynności.

Na pytania sformułowane w sposób niejednoznaczny i mało precyzyjny organ udzielił bowiem informacji zgodnie z wnioskiem, do czego zobowiązuje go przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p.

Natomiast zauważyć wpada, że po uzyskaniu odpowiedzi z dnia 8 lipca 2013 r., skarżący nie tyle podniósł jej niepełność, ile wdał się w polemikę z organem oraz sformułował nowe pytania. Dla organu wiążąca jest zaś treść wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. Natomiast żądanie uzupełnienia udzielonych informacji wraz z nowymi pytaniami należy traktować jako nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać również należy, że organ nie miał podstaw prawnych do wezwania skarżącego do sprecyzowania żądań zawartych we wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r., gdyż nie przewiduje tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, a Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania.

Powyższe względy zadecydowały również o odstąpieniu przez Sąd od ukarania organu grzywną.

Sąd zasądził na rzecz skarżącego jedynie część kosztów z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi.

Odnosząc się do wniosków organu o zasądzenie kosztów oraz odszkodowania od skarżącego na jego rzecz trzeba podnieść, iż przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), tego nie przewidują.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151, a o kosztach w oparciu o art. 206 powołanej ustawy.