Uzasadnienie
W piśmie z 11 marca 2013 r. skierowanym do [...] S.A. z siedzibą w [...], stanowiącym wezwanie do zawarcia umowy służebności przesyłu oraz wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości położonych w [...]:
- a) nr ew. działki [...], obręb [...], powiat [...], województwo [...], nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w Warszawie,
- b) nr ew. działki [...], obręb [...], powiat [...], województwo [...], nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...],
H. G. (dalej jako skarżąca) zawarła, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), wniosek o wydanie wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń przesyłowych na ww. nieruchomościach, w tym przede wszystkim ewentualnie istniejącej decyzji administracyjnej stanowiącej źródło prawne tego zdarzenia.
W odpowiedzi na powyższe [...] poinformowały, że linia elektroenergetyczna 400 KV relacji [...] została wybudowana w roku 1984 na podstawie ostatecznej i wiążącej decyzji administracyjnej nr [...] z [...] grudnia 1980 r., wydanej przez Urząd Gminy [...], a następnie, przy piśmie z [...] listopada 2013 r. przekazały kserokopię ww. decyzji.
W skardze na bezczynność [...], skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności ww. Spółki, zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wnioski skargi skarżąca podkreśliła, iż strona nie jest związana jakimkolwiek terminem na wniesienie skargi na bezczynność i nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżącej spółka zajmująca się dystrybucją energii jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznych, albowiem jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej".
Skarżąca wskazała, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani też rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę [...] wnosiły o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko procesowe, skarżona Spóła zwróciła uwagę, że wskazała decyzję stanowiącą podstawę prawną wybudowania linii 400 KV na działce skarżącej, a następnie kopię tej decyzji skarżącej przesłała. Przekazała zatem ostatecznie stosowną informację, choć po terminie. Spółka odpowiedziała skarżącej zarówno przed wniesieniem przez nią skargi, jak i po.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63).
Rozstrzygając w zakresie zarzucanej organowi bezczynności, Sąd bada, czy organ pozostaje w bezczynności w dacie wyrokowania. Nie można bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Przepisy omawianej ustawy stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust.
2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawało, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznych.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie lub też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.
Z tego względu żądane przez skarżącą informacje w postaci decyzji i innych dokumentów dotyczących posadowienia urządzeń przesyłowych na nieruchomości, której jest właścicielem, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 184/12 i z 28 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 212/12, wyroki WSA w Poznaniu z 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07 i z 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).
Skarżąca Spółka nie kwestionowała, że jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji publicznej.
Stanowisko Spółki jest zgodne w tym zakresie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, uznającym przedsiębiorstwa zajmujące się przesyłem energii elektrycznej za podmioty wykonujące zadania publiczne, a w konsekwencji zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
100% akcji [...] należy do [...], w której to spółce jedynym akcjonariuszem, co wynika z rubryki 7 Odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, jest Skarb Państwa.
Już z tej przyczyny Spółka jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Niezależnie od tego wskazać wypada, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 stwierdził bowiem, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki, może być ograniczona – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.
Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.qov.pl). Powyższe rozważania można, zdaniem Sądu, odnieść także do przedsiębiorstwa, które zajmuje się przesyłem energii elektrycznej.
W orzecznictwie i doktrynie powszechne jest stanowisko, że udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Zaznaczenia przy tym wymaga, że obowiązek udostępnienia informacji istnieje jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego wniosek w tym zakresie został skierowany, jest w posiadaniu takich informacji. Gdy żądanych informacji nie ma, winien powiadomić o tym podmiot wnioskujący.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca zwróciła się o wydanie wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń przesyłowych na nieruchomości składającej się z dwóch działek ewidencyjnych, w tym przede wszystkim istniejącej decyzji administracyjnej stanowiącej źródło prawne tego zdarzenia.
Skarżona Spółka przesłała skarżącej kserokopię decyzji nr [...] z [...] grudnia 1980 r., wydanej przez Urząd Gminy [...]. Jest to decyzja, na podstawie której wybudowano linię 400 KV relacji [...] na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] posadowiona jest natomiast linia elektroenergetyczna 220 KV relacji [...]. Spółka w pismach skierowanych do skarżącej nie podała, czy posiada jakąkolwiek dokumentację związaną z posadowionemu linii elektroenergetycznej na działce [...]. Można wprawdzie domniemywać, że takiej dokumentacji nie ma, skoro Spółka wyraziła gotowość ustanowienia w umowie służebności przesyłu, ale na podstawie takiego domniemania nie można ocenić, że Spółka zrealizowała wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z odpowiedzi udzielonej skarżącej na jej wniosek, jak również z dalszej korespondencji nie wynika również, czy ponad przesłaną decyzję Spółka posiada jakąś inną dokumentację odnoszącą się do działki o nr ew. [...].
Sądowi z urzędu wiadomym jest, z racji rozpoznawania skarg na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej w zbliżonym przedmiocie, że do tego typu decyzji, jak przekazano w sprawie niniejszej w ramach udostępnienia żądanej informacji publicznej, załączane były różnego rodzaju załączniki. Istotnym zatem jest, aby skarżona Spółka jednoznacznie podała skarżącej czy poza udostępnioną jej kopią decyzji jest w posiadaniu jeszcze innej dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń przesyłowych na wskazanych we wniosku z 11 marca 2013 r. działkach.
Jeżeli takiej dokumentacji nie ma, to wystarczającym dla uwolnienia się z zarzutu bezczynności będzie powiadomienie o tym skarżącej na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga z formy decyzji administracyjnej. Gdyby natomiast inne dokumenty niż przekazane były w posiadaniu Spółki, to winny być one udostępnione skarżącej, jeżeli nie zachodzą wyłączenia przewidziane w art. 5 ust 1 i 2 u.d.i.p., ale wówczas Spółka powinna wydać decyzję odmowną, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę H. G. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. zobowiązał [...] z siedzibą w [...] do załatwienia wniosku skarżącej z 11 marca 2013 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że przesyłając skarżącej decyzję z [...] grudnia 1980 r. Spółka zrealizowała wniosek skarżącej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.