Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/18

Uzasadnienie

Strona skarżąca, zwana dalej "Stowarzyszeniem", zarzuciła Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego bezczynność przy rozpatrywaniu jej żądania o udostępnienie informacji publicznej, zawartego we wniosku z [...] lutego 2016 r.

Stowarzyszenie wniosło o:

1. - zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji,
2. - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. - wymierzenie grzywny.

Wskazała, że jest organizacją pozarządową, mającą status organizacji pożytku publicznego, działającą na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (obecnie opubl. w Dz.U. z 2018 r. poz. 420 ze. zm.). Zawisła sprawa jest własną Stowarzyszenia, związaną z realizacją jego misji i celów. W związku z tym, na podstawie art. 239 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie opubl. w Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Stowarzyszenie nie ma obowiązku uiszczania opłat sądowych.

W skardze sformułowano zarzut naruszenia:

1. - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej,
2. - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w brzmieniu opubl. w Dz.U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", poprzez niezachowanie ustawowych terminów udostępnienia informacji publicznej,
3. - art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o informacji, wobec przyjęcia jakoby nieuiszczenie opłaty wstrzymywało realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej,
4. - § 1 ust. 2, w zw. z ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokość opłat kancelaryjnych, pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U. Nr 221, poz. 2192), poprzez przyjęcie, jakoby w niniejszej sprawie miały zastosowanie normy prawne, wyrażone w tym akcie.

Uzasadniając skargę wskazano:

1. - Stowarzyszenie złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej - skanu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 sierpnia 2014 r. (sygn. akt sygn. akt II SAB/Kr 184/14),
2. - pismem z 22 lutego 2016 r. Stowarzyszenie zostało wezwane do uiszczenia opłaty kancelaryjnej (w wysokości 12 zł.); organ uzależnił realizację wniosku od uiszczenia opłaty,
3. - do dnia złożenia skargi wnioskowana informacja nie została udostępniona, Skarżącemu,
4. - żądanie uiszczenia opłaty nie było zasadne - w sprawie powinny znaleźć bezpośrednie zastosowanie przepisy ustawy o informacji.

Od skargi nie został pobrany wpis (tak pkt V zarządzenia - k. 1 akt).

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 14 września 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wa 320/16) Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia (w pkt 1), stwierdzając ze bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (w pkt 2), oraz oddalił wniosek o wymierzenie grzywny (pkt 3).

Wyrokiem z 23 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 2860/16) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił orzeczenie wydane w I. instancji w pkt 1 i 2 oraz przekazał sprawę w danym zakresie do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano że uwzględniając skargę Sąd bezzasadnie uznał jakoby nie uiszczenie opłaty kancelaryjnej nie wstrzymywało czynności w postaci udostępnienia informacji. W danym zakresie bowiem przepisy ustawy o informacji nie modyfikują reguł ogólnych, wynikających z ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto wskazano:

1. - w niniejszej sprawie, w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, zachodziły jedynie podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; nie było natomiast podstaw do oddalenia skargi, w myśl art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
2. - niezbędna jest szczególnie staranna ocena przez Sąd I. instancji wniosku Stowarzyszenia; należy ustalić, czy dotyczy on w ogóle informacji publicznej; lakoniczne stwierdzenie tego Sądu, że dokument, udostępnienia którego żądano, ma walor informacji publicznej wyłącznie na podstawie bezsporności stanowisk stron, co do oceny treści wniosku nie jest wystarczające; tezy o publicznym charakterze dokumentu, stanowiącego znajdujące się w aktach sprawy pismo procesowe strony, nie poparto argumentacją o publicznym charakterze tego dokumentu,
3. - zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej nie zostały objęte zwolnieniem od uiszczania kosztów sądowych; specyfika tego rodzaju spraw nie może stanowić kryterium wykładni przepisów, normujących zwolnienia od obowiązku uiszczania opłat sądowych, w tym zwolnień podmiotowych ustanowionych w art. 239 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd rozpoznał niniejszą skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd zważył, co następuje

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ w ogóle nie dysponuje żądaną informacją, powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, dysponującego daną informacją.

Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy Sąd był związany wykładnią prawa, sformułowaną w wyroku o sygn. akt I OSK 2860/16, wobec treści art. 170 oraz 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd był więc zobligowany do rozważenia na wstępie, czy żądany dokument ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o informacji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie stanowisko, zaprezentowane już w judykaturze, a wyrażone uzasadnieniu wyroku w Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 896/12), dostępne w na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA". Jak trafnie tam wskazano - w sprawie analogicznej - udostępnianie pism procesowych, składanych przykładowo przez Prokuratorię Generalną, w sprawach gdzie Skarb Państwa jest lub powinien być stroną powodową lub pozwaną albo też uczestnikiem postępowania przed sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym w konkretnych sprawach, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o informacji. Pozew stanowi żądanie podjęcia określonych działań, ma charakter wyłącznie procesowy i - poza procesem sądowym - nie funkcjonuje. Nie jest więc dokumentem, dotyczącym spraw publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o informacji.

Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie fakt wniesienia danego pozwu do sądu. On sam nie jest natomiast dokumentem urzędowym czy dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem czy też opinią (wedle art. 6 ust. 1 ustawy o informacji). Udostępnieniu może podlegać wyłącznie informacja publiczna, a więc mająca charakter danych publicznych, w tym takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych. Nie dotyczy to przypadku pozwu, będącego dokumentem ściśle procesowym. W uzasadnieniu powołano równocześnie art. 1 ust. 2 ustawy o informacji wskazując, że - wobec jego brzmienia - uregulowania tego aktu nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących publicznymi. Wyłączono więc stosowanie tejże ustawy w zakresie, w jakim inne, szczególne ustawy reguluje ten dostęp a dopuszczono na jej stosowanie, gdzie ustawa szczególna nie określa kwestii dostępności informacji publicznych. Udostępnienie pozwu jest więc możliwe wyłącznie w trybie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego.

Opisaną wyżej zasadę odnieść trzeba wprost do reguł postępowania przed sądami administracyjnymi oraz żądania udostępnienia określonego pisma procesowego - tu skargi kasacyjnej. Także w danym przypadku wnioskowany dokument (jego skan) nie ma charakteru informacji publicznej. Dodatkowo, reguły dostępu do akt w sądzie administracyjnym (jego zakres), zostały uregulowane - co do zasady - przepisami szczególnymi – ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 12a ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego żądano udostępnienia skanów dokumentu z akt, były wprawdzie reguły działania organu administracji publicznej (samorządu terytorialnego). Chodziło o spór, co do zakresu obowiązku udostępnienia informacji, dotyczących wykazu nieruchomości, znajdujący się w granicach obszaru należącego do właściwości działania Prezydenta miasta K. Stowarzyszenie mogło być zainteresowane praktyką działania organu w danym zakresie. Nie rodzi to jednak prawa do zapoznania się z jego stanowiskiem, w postępowaniach przed sądem, gdzie dopiero orzeczenie sądowe stanowi wiążącą ocenę praktyk, przyjętych w danym zakresie.

Konstatując, stanowiska sformułowane dla potrzeb postępowania sądowego, nawet gdy pochodzą od organów władzy publicznej, nie mogą być traktowane jako informacja publiczna, której udostępnienie następuje w trybie przepisów ustawy o informacji. Notabene, skarga kasacyjna Prezydenta miasta K., której skanu żądano, nie okazała się skuteczna - wyrokiem z 12 maja 2016 r. o sygn. akt OSK I 3057/14 Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił. Wyrok ten dostępny jest w CBOSA, gdzie – w jego uzasadnieniu - można zapoznać się także z nieuwzględnioną argumentacją skargi kasacyjnej. O ile Stowarzyszenie chciało natomiast zapoznać się z nią, jeszcze przed dniem wyrokowania, aby np. sformułować stosowne stanowisko w danej sprawie, to stosownym sposobem - przewidzianym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - byłoby wniesienie o dopuszczenie do postępowania na prawach strony (art. 33 § 2), a - w razie uwzględnienia wniosku - dostęp do akt byłby dla Stowarzyszenia zapewniony wedle zasad przewidzianych dla stron postępowania.

Skoro w sprawie nie znajdą zastosowania reguły zakreślone w ustawie o informacji, nie sposób przypisać organowi bezczynności, w kontekście przekroczenia wynikających z tego aktu prawnego terminów.

Nie naruszono w tej sytuacji wymienionych w skardze przepisów - ani konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej, gdyż żądana informacja nie ma takiego charakteru, ani reguł określających terminy udostępnieniu informacji publicznej, w kontekście pobierania związanych z tym opłat. W rozpoznawanej sprawie, gdzie przedmiotem jest ewentualna bezczynność w udostępnienie informacji, która – jak wskazano – nie jest publiczną, nie ma znaczenia, czy znajdą zastosowanie stosowne przepisy, dotyczące pobierania opłat kancelaryjnych za wydanie kopii dokumentów.

Wobec wskazanych okoliczności uzasadnione było w pkt 1 wyroku oddalenie skargi.

Uwzględniając, że - wedle oceny, wyrażonej w wyroku o sygn. akt I OSK 2860/16 - bezpodstawnie odstąpiono od pobrania od Stowarzyszenia wpis od skargi, orzeczono jak w pkt. 2 wyroku.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 oraz art. 223 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.

1. - ---------------------- 2