Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 23 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 706/16

Uzasadnienie

Stowarzyszenie [...], działając na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 718 ze zm.), w dniu [...] sierpnia 2016 r. złożyła drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie przez Państwową Wytwórnię Papierów Wartościowych następujących informacji:

1. 1. informacji o zawartych umowach od [...] stycznia 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r., poprzez podanie daty umowy, strony umowy, przedmiotu umowy oraz kwoty;
2. 2. liczbę zwolnionych osób od [...] stycznia 2016 r.;
3. 3. liczbę zatrudnionych osób od [...] stycznia 2016 r. wraz ze wskazaniem stanowiska;
4. 4. liczbę konkursów, w wyniku których nastąpiło zatrudnienie nowych osób od [...] stycznia 2016 r.;
5. 5. dokumentacji pokontrolnej, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej w postaci zeskanowanej albo podania adresu strony BIP, na której te dokumenty są umieszczone z okresu [...] listopada 2015 r.;
6. 6. protokołów posiedzeń rady nadzorczej od [...] listopada 2015 r. (skany);
7. 7. protokołów z posiedzeń zarządu od [...] listopada 2015 r. (skany).

Wniosek ten został ponowiony w dniu [...] października 2016 r.

W odpowiedzi na wniosek Państwowa Wytwórnia Papierów Wartościowych wskazała, że przedstawione informacje nie stanowią informacji publicznej, a nadto zawierają dane objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa.

W dniu 7 października 2016 r. Stowarzyszenie [...] złożyło skargę na bezczynność Państwowej Wytwórni Papierów Wartościowych, wnosząc o zobowiązanie organu do dokonacie czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz wskazanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Państwowa Wytwórnia Papierów Wartościowych wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu wniosek nie został prawidłowy doręczony. Nadto spółka udzieliła skarżącemu odpowiedzi niezwłocznie po otrzymaniu dodatkowego wniosku w dniu [...] października 2016 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. organ dodatkowo wyjaśnił, że jego zdaniem dokumenty, o które wnosił skarżący stanowią informację przetworzoną i z tego powodu nie podlegają udostępnieniu na postawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1. decyzje administracyjne;
2. 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto, na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1. 1) organy władzy publicznej,
2. 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
3. 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
4. 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
5. 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 2 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Państwowa Wytwórnia Papierów Wartościowych (dalej: PWPW) jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, ponieważ jest podmiotem publicznym zarządzającym majątkiem publicznym. Stąd też została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych - niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych.

Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem wobec treści wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. uznać należy, że zawierał on wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Podnieść należy, że skarżący wniósł w pkt 1 wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji o umowach zawartych przez PWPW od [...] stycznia 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r., poprzez podanie daty umowy, strony umowy, przedmiotu umowy oraz kwoty umowy. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie administracyjnym, że umowy zawarte przez podmiot dysponujący majątkiem publicznym zawierają informację publiczną, ponieważ dotyczą one sposobu gospodarowania majątkiem publicznym, a zatem wprost wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a - c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

PWPW jest jednostką należącą do Skarbu Państwa, gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa i dlatego też informacje o zawartych przez nią umowach podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 104/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1130/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 81/15).

Wnioski zawarte w pkt 2-4 wniosku skarżącego również należą do informacji publicznej. Oczywistym jest, że liczba zatrudnionych, sposób zawieranie umów z pracownikami, czy szerzej polityka kadrowa podmiotu gospodarującego publicznymi środkami, dotyczą danych publicznych, ponieważ obrazują zasady funkcjonowania PWPW oraz sposób gospodarowania przez nią środkami publicznym. Mieszczą się zatem w dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 103/15, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 142/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1763/14).

Z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugi wynika wprost, że informacją publiczną jest dokumentacja pokontrolna, a zatem całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie PWPW, że żądane w pkt 5 wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. dane nie są informację publiczną. Skarżący bowiem we wniosku zażądał danych dotyczących dokumentacji pokontrolnej.

Jak już ustalono, PWPW, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika zaś, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują.

Z kolei przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o: trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (lit. b), a także sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (lit. d) oraz stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (lit. e).

Z wskazanych wyżej przepisów wynika zatem, że w przypadku PWPW informacją publiczną będzie także informacja o jej organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, a także informacja o trybie działania tej osoby prawnej, a zatem protokoły posiedzeń rady nadzorczej i protokoły zarządu, informacje, które zostały wymienione przez skarżącego w pkt 6-7 wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. - stanowią informację publiczną.

Tak więc wniosek złożony przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2016 r. zawiera wniosek o udzielnie danych mieszczących się w dyspozycji art. 1 ust. 1 u.d.i.p powinien on zainicjować postępowanie uregulowane przepisami ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. Analiza owej ustawy prowadzi do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie danych, stanowiących informację publiczną, podmiot zobowiązany do udostępnienia takiej informacji może zachować się w jeden z poniższych sposobów:

1. 1. – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. Przy czym w tym trybie udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.);
2. 2. – odmówić udostępnienia informacji, gdy dane objęte są klauzulami ustawowo chronionymi (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;
3. 3. – odmówić decyzją administracyjną udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Jak wynika z akt sprawy PWPW nie zacho2wala się w wyżej wskazany sposób, a działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ograniczyły się do bezprawnego poinformowania wnioskodawcy, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W takiej sytuacji należy uznać, że PWPW znajdowała się w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Jednocześnie w ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o czym świadczy fakt natychmiastowego udzielenia odpowiedzi na wniosek, po otrzymaniu dodatkowego przypomnienia, choć sama odpowiedź błędnie uznawała, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób.

Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej, w terminie zastrzeżonym dla udostępniania informacji publicznych.