Uzasadnienie
Sygn. II SAB/Wa 754/15
Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zwróciło się do Ministra Zdrowia o udostępnienie na podstawie art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o procentowej skuteczności leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego in vitro (mierzonej jako odsetek ciąż klinicznych, tj. potwierdzonych wykryciem echa serca płodu) w stosunku do wszystkich cykli IVF wykonanych przez każdego z realizatorów i zakończonych transferem zarodka/ów, przeprowadzonych w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] lutego 2015 r. i zgłoszonych do Rejestru.
Wniosło o udzielenie powyższej informacji dla każdego realizatora osobno z wymienieniem z nazwy każdego z ośrodków realizujących Program i z przypisaniem do każdego z nich osiągniętej liczby ciąż klinicznych, jakie każdy realizator zgłosił do Rejestru oraz informację, jaki ta liczba stanowi procent w stosunku do wszystkich cykli IVF wykonywanych przez realizatora w ramach Programu w podanym okresie.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował wnioskodawcę, iż w związku z koniecznością weryfikacji prawidłowości wprowadzenia danych i weryfikacji tych danych z ośrodkami realizującymi program zdrowotny, informacje w przedmiotowym zakresie zostaną przekazane do dnia [...] kwietnia 2015 r. a następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie informacji nastąpi do [...] maja 2015 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Zdrowia Stowarzyszenie [...] zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1, akt. 2, art. 6 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej.
Wniosło w związku z tym o zobowiązanie organu do wykonania wniosku z dnia [...] marca 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniosło w szczególności, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądana informacja jest informacją publiczną, czego organ nie zakwestionował przedłużając termin do wykonania wniosku. Spełniony jest zatem zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie odwołało się do orzecznictwa, w którym informację publiczną definiuje się szeroko.
Uzasadniając wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny, Stowarzyszenie wskazało, iż Minister Zdrowia do dnia złożenia skargi przekroczył zarówno termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i maksymalny termin wyrażony w ust. 2 tego przepisu. Zachodzą zatem przesłanki, aby na przyszłość zdyscyplinować organ wymierzając grzywnę związaną z bezczynnością.
W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Minister Zdrowia w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformował, że sposób raportowania danych i liczba rekordów podlegająca raportowaniu od poszczególnych realizatorów, nie pozwala na przedstawienie efektywności leczenia w odniesieniu do realizatorów, które by były wiarygodne statystycznie. Określenie skuteczności klinicznej wymaga osobnych analiz dla transferów świeżych i mrożonych zarodków, ponadto konieczne jest przeprowadzenie odrębnych obliczeń dla określonych subpopulacji pacjentów z określeniem przedziałów wiekowych oraz wyodrębnienia kategorii nozologicznych wyjściowych. Jedynie przy tak szczegółowo określonej kategoryzacji pacjentów możliwe stanie się wiarygodne określenie skuteczności poszczególnych klinik w określonych procedurach. Zgromadzone dotąd dane w zbyt krótkim okresie obserwacji, nie pozwalają na osiągnięcie znamiennych statystycznie wartości danych.
W załączeniu organ przedstawił zbiorcze informacje w przedmiotowym zakresie dla transferów zarodków, które zostały przeprowadzone i odnotowane w Rejestrze Medycznie Wspomaganej Prokreacji przed [...] kwietnia 2015 r. oraz zostały zweryfikowane przez realizatorów programu zdrowotnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z udostępnieniem informacji publicznej stronie skarżącej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że program zdrowotny pt: "Program Leczenie Niepłodności Metodą Zapłodnienia Pozaustrojowego na lata 2013-2016 jest obecnie realizowane przez 30 realizatorów, a ogółem był dotychczas realizowany przez 32 podmioty. W celu zapewnienia monitorowania świadczeń w ramach Programu, został utworzony Rejestr Medycznie Wspomaganej Prokreacji na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2013 r. w sprawie Rejestru Medycznie Wspomaganej Prokreacji (Dz. U. 721). Podmiotem prowadzącym Rejestr jest minister właściwy do spraw zdrowia, natomiast na podstawie umowy z [...] czerwca 2013 r., przetwarzanie danych osobowych w celu zapewnienia funkcjonowania systemu teleinformatycznego, którym jest Rejestr, zostało powierzone Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia.
Organ powtórzył swoją argumentację z pisma z dnia [...] czerwca 2015 r. a nadto stwierdził, iż z uwagi na duży zakres danych, zawierających szczegółowe informacje o zakończonych cyklach, wykonanych transferach zarodków, klasyfikacji tych zarodków, konieczność sprawdzenia zamierzonych zmian, czas udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej uległ wydłużeniu. Podkreślił również, ze dołożył wszelkich starań celem udostępnienia informacji w zakresie skuteczności leczenia niepłodności metodą zapłodnienia ustrojowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Natomiast w przepisie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji mających przymiot informacji publicznych.
Uwzględniając powyższe w orzecznictwie przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, przez którą rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Bliższa analiza art. 6 udip wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, Lex nr 1264728).
Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 i 3 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organu władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, będące w posiadaniu takich informacji.
W niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej czyli Minister Zdrowia, jako minister właściwy do spraw zdrowia, jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip).
Bez wątpienia również wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], skierowany do Ministra Zdrowia, o udzielenie informacji o procentowej skuteczności leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego in vitro (mierzonej jako odsetek ciąż klinicznych, tj. potwierdzonych wykryciem echa serca płodu) w stosunku do wszystkich cykli IVF wykonywanych przez każdego z realizatorów i zakończonych transferem zarodka/ów, przeprowadzonych w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] lutego 2015 r. i zgłoszonych do rejestru, dla każdego realizatora osobno z wymienieniem z nazwy każdego z ośrodków realizujących Program i z przypisaniem do każdego z nich osiągniętej liczby ciąż klinicznych, jakie każdy realizator zgłosił do rejestru oraz informacji, jaki ta liczba stanowi procent w stosunku do wszystkich cykli IVF wykonywanych przez realizatora w ramach Programu w podanym okresie, dotyczy informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e udip.
Zauważyć bowiem należy, iż jak poddaje organ, od [...] lipca 2013 r. realizowany jest w Ministerstwie Zdrowia program zdrowotny pn. "Program – Leczenie Niepłodności Metodą Zapłodnienia Pozaustrojowego na lata 2013-2016". W ramach programu pacjentom udzielane są świadczenia opieki zdrowotnej związane z leczeniem niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego. Świadczenia te są udzielane w podmiotach, które zostały wyłonione w trakcie postępowania konkursowego na realizację Programu. W okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. Program był realizowany przez 26 realizatorów, zaś obecnie realizuje go 30 realizatorów.
Ponadto rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2013 r. w sprawie Rejestru Medycznie Wspomaganej Prokreacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 721 ze zm.) w § 2 stanowi, że tworzy się Rejestr Medycznie Wspomaganej Prokreacji, zwany dalej "rejestrem" (ust. 1).
Rejestr tworzy się w celu monitorowania udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności w ramach programu zdrowotnego "Program – Leczenie Niepłodności Metodą Zapłodnienia Pozaustrojowego na lata 2013-2016 (...), zwanego dalej "programem" (ust.2).
Do zadań rejestru należy:
- 1) gromadzenie informacji na temat udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności w ramach programu,
- 2) wymiana danych przetwarzanych w rejestrze pomiędzy podmiotem prowadzącym rejestr i usługodawcami, w celu monitorowania udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności w ramach programu (ust. 3).
Przepis § 3 ww. rozporządzenia określa szczegółowo, jakie dane przetwarzane są w rejestrze, zaś § 4 stanowi, iż podmiotem prowadzącym rejestr jest minister właściwy do spraw zdrowia, a rejestr jest prowadzony z wykorzystaniem systemu informatycznego.
Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Udzielenie informacji publicznej w sprawie indywidualnej następuje poprzez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno-technicznej, której treścią jest właśnie żądana informacja (zob. J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 108). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 14 ust. 1 udip, w myśl której winno ono nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem w terminie określonym w art. 13 udip. W tym terminie powinien więc być załatwiony przez udzielenie informacji lub ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 udip.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że dany akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność nie powinna zostać dokonana.
Uwzględniając powyższe, nie stanowi wykonania wniosku Stowarzyszenia udostępnienie zestawienia zbiorczego informacji z rejestru Medycznie Wspomaganej Prokreacji na podstawie danych zweryfikowanych przez 32 realizatorów programu, przesłane przy piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Natomiast argumentacja organu zawarta w ww. piśmie jest rozbieżna. Z jednej strony Minister Zdrowia twierdzi, iż sposób raportowania danych i liczba reaktorów podlegająca raportowaniu od poszczególnych realizatorów nie pozwala na przedstawienia efektywności leczenia w odniesieniu do realizatorów, które by były wiarygodne statystycznie. Z drugiej zaś, że określenie skuteczności klinicznej wymaga osobnych analiz dla transferów świeżych i mrożonych zarodków, ponadto konieczne jest przeprowadzenie odrębnych obliczeń dla określonych subpopulacji pacjentów z określeniem przedziałów wiekowych oraz wyodrębnienia kategorii nozologicznych rozpoznań wyjściowych. Jedynie przy tak szczegółowo określonej kategoryzacji pacjentów możliwe stanie się wiarygodne określenie skuteczności poszczególnych klinik w określonych procedurach.
Nie jest zatem jasne, czy organ nie dysponuje żądaną informacją i nie będzie w stanie jej uzyskać, czy też jej przygotowanie wymaga osobnych analiz, obliczeń oraz kategoryzacji pacjentów.
W tej sytuacji Sąd zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej przyjmując, że działanie organu wyczerpuje znamiona bezczynności.
Jednocześnie Sąd uznał, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ czynił starania celem udostępnienia informacji w zakresie skuteczności leczenia niepłodności metodą in vitro.
Jednakże z uwagi na duży zakres danych zawierających szczegółowe informacje o zakończonych cyklach, wykonywanych transferach zarodków, klasyfikacji tych zarodków i konieczność sprawdzenia zamierzonych zmian, nawet przygotowanie zestawienia zbiorczego trwało dosyć długo.
Powyższe nie uzasadnia również zdaniem Sądu, wymierzenia organowi grzywny.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.