Uzasadnienie
Pismem z [...] października 2022 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] września 2022 r., który dotyczył przesłania, za pośrednictwem platformy e-PUAP, elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...].
W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.
Zaznaczył, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, a zatem pozostaje w bezczynności.
Podkreślił, że Burmistrz [...] jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg gminnych. Zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest organizacja ruchu. Potwierdzeniem powyższej interpretacji są m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 1/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 7/21 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 59/22, w których uwzględniono skargi zobowiązując organy do załatwienia wniosków. Kwestia sposobu udostępniania informacji wymagającej przekształcenia, a w szczególności projektów organizacji ruchu była przedmiotem analizy wielu sądów administracyjnych, w tym m.in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SAB/Rz 69/21.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że pismem z [...] października 2022 r. poinformowano, że Gmina [...] nie posiada projektu stałej organizacji ruchu w wersji elektronicznej dla drogi gminnej nr [...] w relacji [...]. Następnie pismem z [...] listopada 2022 r. wyjaśniono, że Gmina [...] nie posiada projektu stałej organizacji ruchu w wersji elektronicznej oraz papierowej dla drogi gminnej nr [...] w relacji [...], a zatem nie dysponuje informacją publiczną w zakresie objętym wnioskiem. Powyższą odpowiedź przesłano skarżącemu [...] listopada 2022 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP.
Pismem z [...] lutego 2023 r. skarżący wskazał, że w związku z pismem z [...] listopada 2022 r., w którym organ poinformował, że nie posiada projektu organizacji ruchu w wersji papierowej i elektronicznej modyfikuje petitum skargi wnosząc o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Burmistrza [...] – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.
W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.
Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.
Z tego względu, należało uznać, że żądana przez J. M. informacja w postaci przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...], jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania u.d.i.p. w zakresie wniosku skarżącego.
Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy, że Burmistrz [...] jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W u.d.i.p. zostały wymienione cztery formy załatwienia wniosku, a mianowicie zobowiązany podmiot powinien:
- - udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku;
- - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1);
- - wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2);
- - poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (por.: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1401/13, CBOSA).
Bezsporne jest, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie (żądanej) informacji publicznej do dnia wniesienia skargi na bezczynność ([...] października 2022 r.). Jak wynika z akt sprawy, organ pismem z [...] października 2022 r. poinformował skarżącego, że Gmina [...] nie posiada projektu stałej organizacji ruchu w wersji elektronicznej dla drogi gminnej nr [...] w relacji [...]. Natomiast pismem z [...] listopada 2022 r. wskazał skarżącemu, że Gmina [...] nie posiada stałej organizacji ruchu dla przedmiotowej drogi w innej formie, tj. elektronicznej ani papierowej, a zatem nie dysponuje informacją publiczną w zakresie objętym wnioskiem.
W świetle powyższych okoliczności, skoro udostępnienie informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu załatwienia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a ponadto wyczerpującej odpowiedzi na wniosek udzielono po wniesieniu skargi Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku) poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku strony skarżącej. W tym zakresie wniosek organu o umorzenie postępowania nie był zatem możliwy do uwzględnienia.
Nie jest bowiem uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzekać o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem strony skarżącej co do sposobu orzekania. W przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, bowiem Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ.
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.
Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu mając na uwadze fakt, że nie miała ona charakteru celowego, lecz wynikała z nieprecyzyjnego udzielenia informacji publicznej. Co istotne, po otrzymaniu skargi [...] października 2022 r. organ [...] listopada 2022 r. udostępnił żądaną informację w pełnym zakresie. Przekroczenie zatem ustawowego terminu było nieznaczne, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wykazał uporczywości lub innego przejawu złej woli w procesie wykonywania ustawowego obowiązku. W tym zakresie Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a., na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł.