Uzasadnienie
K.J. w dniu 31 października 2013 r. skierował do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie powołania i zakresu działania komisji socjalnej ds. gospodarowania funduszem socjalnym emerytów i rencistów Policji woj. [...] wraz ze stanowiącym integralną część tej decyzji zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu szczegółowych zasad i kryteriów przyznawania świadczeń socjalnych jak i treści tegoż regulaminu.
Przedmiotowy wniosek w dniu 19 listopada został przekazany do Naczelnika Wydziału Skarg i Wniosków Biura Kontroli Komendy Głównej Policji, który pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. poinformował K.J., iż w Wydziale Skarg i Wniosków Biura Kontroli KGP wyjaśniono podnoszone przez niego zarzuty na zasadach określonych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów Kpa, stanowiące formy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wewnętrzne akty prawne Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] nie stanowią indywidualnych decyzji administracyjnych w znaczeniu przyjętym art. 1 pkt 1 oraz art. 104 Kpa, w związku z tym nie można ich wzruszyć w drodze stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 2 oraz art. 161 Kpa.
K.J. w dniu [...] grudnia 2013 r. złożył do Komendanta Głównego Policji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, względnie jeśli organ nie uznana doręczonego mu pisma za orzeczenie administracyjne wydane w pierwszej instancji przez centralny organ administracji rządowej, rozpoznanie przedmiotowego wniosku w trybie art. 37 Kpa, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wobec nierozpoznania do chwili obecnej, jak i niezałatwienie jego wniosku z dnia 31 października 2013 r.
Naczelnik Wydziału Skarg i Wniosków Biura Kontroli KGP w piśmie z dnia 9 stycznia 2014 r. poinformował ww., że stosownie do art. 237 § 4 w zw. z art. 36 § 1 Kpa, z uwagi na konieczność kontynuowania zaplanowanych czynności, a w szczególności prowadzenia analizy dokumentów oraz sytuacji prawnej związanej z przedstawioną sprawą udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia 7 grudnia 2013 r. nastąpi do 9 lutego 2014 r.
K.J. w dniu 10 stycznia 2014 r. skierował do Komendanta Głównego Policji pismo - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - w którym podtrzymał "wniosek pierwotny, jak i wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przed organem centralnym".
Zastępca Dyrektora Biura Kontroli KGP w piśmie z dnia 20 stycznia poinformował ww., że podnoszone przez niego zarzuty wyjaśniono na zasadach określonych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Od kwestionowanych aktów prawnych nie przysługują żadne zwyczajne, czy nadzwyczajne środki odwoławcze określone w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Dalsza korespondencja w tej samej sprawie na gruncie przepisów Kpa, zawierająca jedynie wątki polemiczne zostanie pozostawiona bez odpowiedzi zgodnie z art. 239 Kpa.
K.J. w piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. skierowanym do Komendanta Głównego Policji wniósł:
- 1) o ponowne rozpoznanie sprawy z decyzji Komendanta Głównego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...],
- 2) wezwał "do przywrócenia naruszenia prawa, wobec nierozpoznania właściwie i niezałatwienia w wymaganej formie i trybie sprawy o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawie funduszu socjalnego.
W tym miejscu podać należy, że Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu sprawy z powództwa K.J. przeciwko Skarbowi Państwa - [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] o nałożenie obowiązku rozpoznania sprawy w związku z bezczynnością organu, w dniu [...] lipca 2014 r. wydał postanowienie sygn. akt [...], którym sprawę przekazał do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...].
K.J. w dniu 26 lipca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 31 października 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawie funduszu socjalnego z przeznaczeniem również na świadczenia funkcjonariuszy Policji w stanie spoczynku.
W ocenie skarżącego skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, dając podstawę do nałożenia na skarżony organ obowiązku niezwłocznego rozpoznania jego sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 31 października 2013 r. wobec oczywistej bezczynności organu.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w licznych pismach kierowanych do skarżącego.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia 15 października 2014 r. podniósł, że organ dopuścił się w jego ocenie niedopuszczalnego naruszenia art. 104 Kpa, poprzez działania w innym, niż wniesiony zakres sprawy. Natomiast w kolejnym piśmie do Sądu z dnia 8 kwietnia 2015 r. skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że przedmiotowej decyzji nie można skontrolować w trybie art. 156 § 1 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., a więc, gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2).
Z przytoczonych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny z momentu orzekania.
Postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 Kpa).
Rozpoznając niniejszą sparwę, zwrócić należało uwagę na treść wniosku skarżącego, w którym dokładnie określił swój zakres żądania, a także wskazał na jego podstawę prawną. Takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez skarżącego z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznać należy już za przesłankę przesądzającą, co do zasady kwestię przedmiotu sprawy, a w konsekwencji i właściwości rzeczowej organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II OW 84/08, LEX nr 518249 i z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OW 27/08, LEX nr 515663).
Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890 i z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II OW 104/13).
W rozpoznawanej sprawie treść żądania skarżącego nie może budzić żadnych wątpliwości.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.
Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61 § 3 Kpa nie jest uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania. Na niezałatwienie sprawy w ustawowo przewidzianym terminie służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 Kpa), co w świetle orzecznictwa może świadczyć o wyczerpaniu środków odwoławczych i stanowić legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu.
Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć wydanie decyzji, chyba że przepisy Kpa stanowią inaczej.
Z akt sprawy wynika, że organ całkowicie pominął dyspozycję zawartą w art. 61a § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu organ błędnie rozpatrzył żądanie skarżącego na podstawie przepisów Działu VIII - Skargi i wnioski ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, co skutkowało jego bezczynnością. Jednocześnie Sąd informuje, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych tym działem nie podlega kontroli sądów administracyjnych.
Organ zobowiązany jest do rozpatrzenia wniosku skarżącego uwzględniając powyższe rozważania i załatwić sprawę w formie dla niej przewidzianej.
Komendant Główny Policji prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego nie pozostawał bierny, lecz podejmował czynności mające na celu załatwienie sprawy, jednakże były one błędne i wynikały z niewłaściwego odczytania żądania skarżącego. Sąd uznał, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w Kpa, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.