Uzasadnienie
S. K. w dniu 23 września 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 29 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze pełnomocnik strony wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, 3) niewymierzanie organowi grzywny.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, iż skarżący wnioskiem z dnia 29 lipca 2014 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci jednej – dowolnie wybranej – decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014 r. Do dnia wniesienia skargi wnioskodawca nie otrzymał żądanej informacji, co oznacza stan naruszenia prawa. We wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący podał swoje imię, nazwisko oraz adres.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podniósł, iż przedmiotowy wniosek skarżącego wpłynął do Inspektoratu (przekazany przez Sekretariat Starostwa Powiatowego w [...]) jako wydruk elektroniczny w dniu 4 września 2014 r. (e-mail) bez potwierdzenia przewidzianego w art. 63 § 3a k.p.a. Na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ wezwaniem z dnia 10 września 2014 r. zobowiązał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku. Ponadto pismem z dnia 15 września 2014 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] z zapytaniem, czy wniosek S. K. został wniesiony z zachowaniem zasad określonych w art. 63 § 3a i 4 k.p.a. W związku z treścią odpowiedzi Starostwa organ wystąpił do wnioskodawcy z pismem z dnia 24 września 2014 r. żeby określił jaką decyzję chciałby uzyskać w trybie dostępu do informacji publicznej poprzez np. określenie daty wydania decyzji, nr decyzji, zakresu przedmiotowego i podmiotowego decyzji, zasięg nieruchomości której dotyczy, itp. Pouczono jednocześnie, iż udostępnienie informacji nastąpi niezwłocznie po sprecyzowaniu wniosku.
W piśmie procesowym z dnia 9 października 2014 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował, iż przy piśmie z dnia 1 października 2014 r. (który wpłynął do Inspektoratu w dniu 6 października 2014 r.), S. K. uzupełnił wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego przy piśmie z dnia 8 października 2014 r. przekazano wnioskodawcy zanonimizowany dokument.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Badając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej trzeba mieć na względzie, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej.
Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z ww. form działania zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości oraz nie jest sporne pomiędzy stroną i organem, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jest organem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), jak też przedmiot żądania ujawniony we wniosku dotyczy informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy tej ustawy).
W analizowanym przypadku istotne jest zagadnienie zasadności żądania przez organ uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej. Należy w tej kwestii podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1991/12 (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym.
Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi wątpliwości, ze złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów k.p.a. zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/07, LEX nr 505422).
Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem.
Wyjaśnić także należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Przepis art. 149 powołanej ustawy procesowej w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl., z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
Należy zatem stwierdzić, że dokonanie żądanej czynności lub wydania żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 powołanej ustawy procesowej, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12 – oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Z tych względów, Sąd wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie drugie i stwierdził w punkcie pierwszym sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne, bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W niniejszej zaś sprawie kwalifikowana postać bezczynności nie miała miejsca. Analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, iż wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął w dniu 4 września 2014 r. Organ pierwszą czynność w sprawie podjął w dniu 10 września 2014 r. wzywając skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie. Skierowanie przedmiotowego niecelowego wezwania finalnie wydłużyło realizację wniosku do dnia 8 października 2014 r. Zatem realizacja wniosku już po wniesieniu skargi do Sądu w dniu 23 września 2014 r. nastąpiła z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji. Wprawdzie organ podjął właściwe czynności zakończone udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej, już po wniesieniu skargi, to jednak przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd usunął stan bezczynności. Bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli, lecz niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niedotrzymanie terminu realizacji wniosku jest nieznaczne, co nie przemawia za stwierdzeniem kwalifikowanej bezczynności organu w niniejszej sprawie.
W sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje tkwić w bezczynności. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zdanie pierwsze) rozpatrzenie i uwzględnienie skargi na bezczynność organu może doprowadzić jedynie do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż rozpoznanie skargi na bezczynność w żadnym razie nie może wkraczać w kwestie merytoryczne dotyczące przyszłego rozstrzygnięcia.
Uznać należy, że gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Udostępnienie przez organ informacji publicznej, czego skarżący nie kwestionuje, czyni postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym co do rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do udzielania żądanej informacji publicznej, gdyż na dzień orzekania organ nie pozostaje już w tym zakresie w bezczynności.
W zaistniałej sytuacji Sąd w punkcie drugim wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 54 § 3 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono zaś w punkcie trzecim sentencji na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 i 209 tej ustawy.