Uzasadnienie
Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 23 września 2004 r. A. P. wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o ilości pacjentów z terenu województwa [...] leczonych na reumatoidalne zapalenie stawów za pomocą brokerów TNF i o nazwach podmiotów, z którymi [...] Oddział NFZ zawarł umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych w tym zakresie.
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ pismem z dnia [...] września 2004 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę o braku możliwości uwzględnienia wniosku z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W piśmie tym wskazano, że wnioskowane dane nie mieszczą się w konstytucyjnym i ustawowym pojęciu informacji publicznej, na dowód czego powołano wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02.
A. P. przedmiotowe pismo potraktował jako decyzję administracyjną i w dniu 13 października 2004 r. skierował, za pośrednictwem [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, odwołanie do Ministra Zdrowia, wnosząc o uchylenie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i nakazanie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnosił w piśmie z dnia 23 września 2004 r.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia [...] listopada 2004 r. przekazał zarówno wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 23 września 2004 r. jak i odwołanie z dnia 13 października 2004 r. do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ celem "ponownego rozpatrzenia".
W dniu [...] grudnia 2004r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ skierował do A. P. pismo, w którym poinformował, że jego wniosek z dnia 23 września 2004 r. nie podlega załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego oraz, że odpowiedź udzielona mu pismem z dnia [...] września 2004 r., nie jest decyzją administracyjną.
A. P. w dniu 10 stycznia 2005 r. zwrócił się w trybie art. 37 kpa do Ministra Zdrowia z zażaleniem na niewydanie w terminie decyzji przez Prezesa NFZ w postępowaniu odwoławczym od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] września 2004 r. oraz o zobowiązanie tego organu do wydania decyzji w trybie art. 138 kpa.
Pismem z dnia [...] marca 2005 r., Naczelnik [...] Ministerstwa Zdrowia poinformował, że sprawa nie może zostać rozpatrzona w trybie wskazanym przez żalącego się. Zwrócono uwagę, że organem odwoławczym tj. II instancji wobec Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ jest Prezes NFZ. Wyjaśniono, że w sytuacji, gdy nie została wydana decyzja w I instancji, Minister Zdrowia nie może zobowiązywać organu II instancji do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym.
W skardze do Sądu A.P. wskazał na bezczynność Ministra Zdrowia w zakresie zobowiązania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Skarżący zarzucił wskazanemu organowi naruszenie art. 138 kpa i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponosząc, że jeżeli intencją skarżącego jest uzyskanie decyzji administracyjnej, to skargę na bezczynność winien kierować przeciwko organowi, który nie wydał decyzji w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 tego przepisu tj. takich, które mogą zakończyć się decyzją administracyjną, postanowieniem, wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie lub je rozstrzygającym, co do istoty, postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, albo innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Tymczasem skarga A.P. dotyczy bezczynności Ministra Zdrowia w zakresie zobowiązania Prezesa NFZ do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] września 2004 r., innymi słowy skarga ta odnosi się do zażalenia złożonego w trybie art. 37 kpa na bezczynność Prezesa NFZ.
Stanowisko organu wyższej instancji podejmowane na podstawie art. 37 § 2 kpa (postanowienie) ma charakter wpadkowy (incydentalny) i nie może być zaskarżone do sądu administracyjnego, ponieważ art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie przewiduje tego rodzaju postanowienia jako przedmiotu zaskarżenia (por. wyrok z dnia 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 1866/00 - publ. ONSA 2002, Nr 4, poz. 144).
Wobec tego, również na nierozpatrzenie przez organ administracji państwowej zażalenia wniesionego przez stronę w trybie art. 37 § 1 kpa nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie z dnia 8 lutego 1995 r. sygn. akt I SAB 86/94 - ONSA 1996 /1/39).
Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 kpa w odniesieniu do skargi na bezczynność polegającej na niewydaniu decyzji - art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, warunkuje wprawdzie wniesienie skargi na bezczynność organu wydającego rozstrzygnięcie w sprawie, jednakże nie dotyczy to skargi na bezczynność organu wyższego stopnia, do którego wniesiono zażalenie.
Dodatkowo należy wskazać, że w odniesieniu do udostępniania informacji publicznej na wniosek (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), wyczerpanie środków zaskarżenia zachodzi zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt II SAB/Op 1/04, ONSAiWSA 2005/2/33).
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 - 4 i 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.