Uzasadnienie
J. Z. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie inwestycji obejmującej dobudowę wiaty magazynowej do budynku warsztatowego, na działkach nr [...] i [...],[...] w [...], przy ul. [...]. Wniósł o uznanie niezgodnego z prawem działania organu, polegającego na naruszeniu art. 35 kpa oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W uzasadnieniu strona podniosła, że opisana sprawa toczy się przed organem pierwszej instancji od lipca 2018 r. Ostatnia decyzja w sprawie została wydana przez DWINB [...] września 2019 r., od której przez inwestora został wniesiony sprzeciw do WSA we Wrocławiu, a wobec jego oddalenia właściciel nieruchomości złożył skargę kasacyjną od wyroku do NSA.
Skarżący wskazuje, że pomimo upływu ponad pół roku od wydania decyzji kasatoryjnej organ pierwszej instancji nie podjął w sprawie żadnych czynności. Stronie nie są znane żadne poczynania organu w sprawie, natomiast w odpowiedzi na ponaglenie organ odwoławczy w swoim postanowieniu wskazał, że nie dopatrzył się przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez PINB w [...].
Zdaniem strony skarżącej brak możliwości wypożyczenia akt nie może być usprawiedliwieniem dla braku czynności w sprawie. Nic nie stało na przeszkodzie, aby pracownicy organu udali się do sądu i wykonali kopię akt. Strona zwraca także uwagę na fakt, że obecnie sprawa toczy się przed NSA, co znając terminy w tamtym sądzie spowoduje niemożność podjęcia działań przez dalsze parę lat, a zgodnie z kpa, sprawę należy załatwić "niezwłocznie". W posumowaniu skarżący podnosi, że brak zakończenia tego postępowania powoduje, iż nie ma prawnej możliwości "zmuszenia" właściciela obiektu do zaprzestania prowadzonej w nim produkcji uciążliwej dla otoczenia.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie z ostrożności procesowej o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie opisano przebieg postępowania, a także podniesiono, że organ podejmuje wszelkie możliwe działania, aby należycie rozpatrzeć sprawę i wydać ostateczne rozstrzygnięcie. Mimo to nie jest w stanie rozpoznać sprawy, bowiem nie dysponuje dokumentacją zgromadzoną dokumentacją. W posumowaniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że (jego zdaniem) całość działań podjętych przez inspektora miała na celu skuteczne załatwienie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga jest zasadna.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy za-żalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Tym samym przedmio-tem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07; oraz pozostałe przywołane orzeczenia w CBOiS: https://cbois.nsa.gov.pl/). Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność/przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie.
Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt tej sprawy trzeba wskazać, że przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w toku prowadzenia sprawy inwestycji obejmującej dobudowę wiaty magazynowej do budynku warsztatowego, na działkach nr [...] i [...], [...] w [...], przy ul. [...][...], dopuścił się bezczynności lub/i przewlekłego prowadzenia postępowania i czy ta bezczynność/przewlekłość ma charakter rażący.
W związku z tym trzeba powiedzieć, że z akt administracyjnych organu wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie inwestycji obejmującej dobudowę wiaty magazynowej do budynku warsztatowego, na działkach nr [...] i [...],[...] w [...], przy ul. [...][...] zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji dnia [...] lipca 2018 r. Następnie [...] sierpnia organ zawiadomił o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej i jednocześnie planowanej dacie zakończenia postępowania. W tej samej dacie pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie i zostało ono "załatwione" postanowieniem DWINBu nr [...], zobowiązującym organ pierwszej instancji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni.
Z kolei [...] września 2018 r. organ zwrócił się o dokumenty do ewidencji gruntów, a [...] września tego samego roku przeprowadził dowód z wizji lokalnej w terenie. Następnie do stron zostało przesłane zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami ([...] września 2018 r.), a potem wydano decyzję nr [...], z dnia [...] października 2018 r., nakładającą na inwestora szereg obowiązków. Decyzja ta w trybie instancyjnym została następnie uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania decyzją DWINBu z dnia [...] stycznia 2019 r. Następnie ta decyzja, wobec zaskarżenia jej do WSA we Wrocławiu została także uchylona wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. (w sprawie II SA/Wr 125/19), przy czym sąd w motywach rozstrzygnięcia podniósł, że eliminacja decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego jest przedwczesna. Po uzupełnieniu materiału sprawy, organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję z dnia [...] października 2018 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
I tę decyzję zaskarżono do WSA we Wrocławiu, który kolejnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. (II SA/Wr 679/19) oddalił sprzeciw uznając, że DWINB nie zastosował się w pełni do wytycznych sądu, zawartych w wyroku z dnia 24 kwietnia 2019 r. Wyrok ten jest nieprawomocny, została od niego złożona kasacja do NSA. Dalej, jak wynika z akt sprawy, organ zwracał się do sądu o wypożyczenie akt sprawy w dniach: [...] kwietnia 2019 r., co spowodowało przesłanie przez organ zawiadomienia do stron o zmianie terminu rozpoznania sprawy, [...] maja 2019 r. organ ponowił wniosek, ale sąd uznał, że nie jest możliwe w dalszym ciągu wypożyczenie akt, bo biegnie termin do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku, [...] października 2019 r., po raz kolejny organ zwrócił się o akta, jednakże sąd odpowiedział, że toczące się postępowanie administracyjne uniemożliwia wydanie akt organowi, kolejna prośba o udostępnienie akt została przez organ wystosowana do sądu [...] lutego 2020 r. i na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę organ nie uzyskał z sądu odpowiedzi.
Do organu wielokrotnie wpływały ponaglenia, w tym ostatnie z [...] lutego 2020 r. Organ parokrotnie przesyłał informacje o przesunięciu załatwienia sprawy do stron (np. [...] czerwca 2019 r., [...] października 2019 r., [...] listopada 2019 r., [...] grudnia 2019 r.).
Mając powyższe na względzie trzeba powiedzieć, że, zdaniem sądu, wprawdzie należy zgodzić się ze skarżącym, że organ w prowadzonym postępowaniu dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, to jednak wskazane wcześniej okoliczności nie uzasadniają, aby nieprawidłowościom tym przypisać charakter rażący. Zgodnie z regułą zawartą w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Ta zasada szybkości i wnikliwości postępowania doznaje konkretyzacji w art. 35 tej ustawy, który w § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
Z kolei treść art. 35 § 3 k.p.a. wskazuje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Oznacza to, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia uzgodnień z innymi organami może prowadzić do zwolnienia organu z zarzutu bezczynności czy przewlekłości, nawet w sytuacji, w której doszło do przekroczenia terminu z art. 35 k.p.a., ale będzie to mogło nastąpić jedynie w sytuacji, gdy takie okoliczności będą wynikać z akt administracyjnych kontrolowanego postępowania.
Co dalej istotne, ustawodawca w kolejnym art. 36 § 1, w zw. z § 2 k.p.a. nakłada na organ prowadzący sprawę obowiązek informowania strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy przyczyna jest niezależna, czy zależna od organu. W każdym takim przypadku organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Jak wynika z akt dołączonych do odpowiedzi na skargę organ zastosował się do tego normatywnego obowiązku i zawiadamiał strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy wskazując także na przyczynę zaistniałego stanu rzeczy.
Dalej trzeba powiedzieć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ mimo obowiązku nie podejmuje czynności, które w sumie doprowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania, a z przewlekłością w wypadku, gdy odstępy między poszczególnymi czynnościami procesowymi są znaczne i nie wynika to z jakiś obiektywnych okoliczności.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte [...] lipca 2018 r. i nie zostało zakończone w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Sprawa nie została rozstrzygnięta do dnia wydania niniejszego wyroku. Należy więc wskazać, że wynikający z akt sprawy sposób postępowania organu w kontrolowanej sprawie jest obarczone przewlekłością i bezczynnością i jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Stan faktyczny, wskazany wcześniej uzasadnia uznanie, że w toku kontrolowanego postępowania, organ zarówno miał okresy bezczynności (braku podjęcia czynności procesowych) jak i podjęte następnie czynności były oddzielone od siebie nieuzasadnionymi przerwami, co należy uznać za działanie przewlekłe.
W związku z tym trzeba dalej powiedzieć, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Nadto, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności bądź prowadzenia postępowania w sposób, który nie prowadzi do jego zakończenia.
Wobec tego uznać należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania (bezczynność) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę zwłokę. Zdaniem sądu, prowadząc kontrolowane postępowanie organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, bowiem organ drugiej instancji uchylał decyzje pierwszoinstancyjne, nadto dwukrotnie sprawa była rozpoznawana przez wojewódzki sąd administracyjny, a obecnie skargę kasacyjną od wyroku wsa będzie rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny. Te okoliczności, zdaniem sądu, należy uznać za powód w pewnym stopniu usprawiedliwiający istniejący stan rzeczy. Nie usprawiedliwia go w całości, bowiem trafnie skarga zarzuca, ze organ nie jest pozbawiony możliwości wykonania kopii akt, a także z tego względu, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych "za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym nie może być uznana zwłoka innego organu w nadesłaniu organowi orzekającemu akt administracyjnych, nie może ona być bowiem zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu, w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a." (vide np. wyrok WSA w Warszawie, w sprawie I SAB/Wa 11/05, z dnia 2005-04-11).
Reasumując, zdaniem sądu, w warunkach tej sprawy należało stwierdzić bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu sprawy przez organ bez rażącego naruszenia prawa, nakazać wydanie orzeczenia w terminie wskazanym w sentencji wyroku (art. 149 § 1 p.p.s.a.) i orzec o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.