Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 marca 2020 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu H. B. i I. D., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosły skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. nieruchomości w byłym województwie t., pozostającym poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wszczętego na wniosek J. H. W petitum skargi pełnomocnik skarżących zarzucił Wojewodzie D. naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.
Powołując się na tak sformułowany zarzut oraz przepis art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik skarżących wniósł o:
- 1. Stwierdzenie, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżących H. B. i I. D.,
- 2. Stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
- 3. Zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
- 4. Przyznanie od Wojewody D. na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 10.000,00 złotych [słownie: dziesięć tysięcy złotych 00/100].
- 5. Skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
- 6. Zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze zawarty został również wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność ich treści, w tym m.in. wydanych w toku postępowania postanowień Wojewody D. oraz postanowień Sądu Rejonowego w Z. – I Wydziału Cywilnego.
Uzasadniając skargę pełnomocnik wskazał na wstępie, że wniosek J. H. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej doręczony został Wojewodzie D. w dniu 2 września 2005 r.
Następnie wyjaśnił, że po otrzymaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. odpisu zupełnego aktu zgonu J. H., Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie do czasu ustalenia następców prawnych wnioskodawczyni. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem Wojewody D. z dnia [...] po doręczeniu organowi postanowień Sądu Rejonowego w Z.: z dnia 20 listopada 2014 r. (sygn. akt I Ns 560/14) i z dnia 29 marca 2017 r. (sygn. akt I Ns 115/17).
Pełnomocnik skarżących powołał się też w uzasadnieniu skargi na regulacje zawarte w art. 35-36 kodeksu postępowania administracyjnego i wskazał, że organ kilkakrotnie – nie podając przyczyn zawiadamiał skarżące o przedłużeniu prowadzonego postępowania, w związku z czym wystąpiły one pismem z dnia 4 marca 2019 r. z ponagleniem, które zostało uwzględnione postanowieniem organu wyższego stopnia z dnia 22 lipca 2019 r. z jednoczesnym wyznaczeniem 6 miesięcznego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, liczonego od dnia otrzymania postanowienia przez Wojewodę D. Pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że Wojewoda D. po otrzymaniu postanowienia wydanego w trybie art. 37 kpa po raz kolejny przedłużył termin rozpoznania sprawy, określając go na dzień 30 czerwca 2020 r.
W dalszej części uzasadnienia skargi przedstawione zostały rozważania dotyczące zasady szybkości postępowania, terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz istoty przewlekłości w postępowaniu administracyjnym i kryteriów oceny takiego stanu z powołaniem się na stanowisko judykatury administracyjnej.
W ocenie skarżących niezależnie od naruszeń wskazanych w petitum skargi Wojewoda D. opisanym w skardze działaniem naruszył również przepisy art. 6 i art. 7 kpa, a ponadto zaistniała przewlekłość prowadzonego postępowania ma charakter rażący. Opóźnienie w podejmowanych czynnościach jest znaczne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia i nie można go pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.
W doręczonej Sądowi w dniu 24 kwietnia 2020 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu wniosku organ wyjaśnił, że w dniu 2 września 2005 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek J. H. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. nieruchomości we wsi D., w byłym województwie t., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Postanowieniem z dnia [...] i z dnia [...] organ informował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy.
Następnie pismem z dnia 11 czerwca 2007 r. Wojewoda D. wezwał J. H., na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097), w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, do uzupełnienia braków wniosku. Braki te nie zostały uzupełnione.
Urząd Stanu Cywilnego w L. pismem z dnia 25 marca 2014 r. przesłał odpis zupełny aktu zgonu J. H. Mając na uwadze fakt, iż organowi nie był znany krąg spadkobierców w/w osoby Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie wszczęte z wniosku J. H. W dniu 30 grudnia 2014 r. wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] (sygn. akt I Ns 560/14), z którego wynika, że spadek po J. H., zmarłej dnia 31 grudnia 2008 r. w L., ostatnio stale zamieszkałej w J., na podstawie ustawy nabyli: K. H., I. D. i H. B. Jak ustalono K. H. również zmarł. Dopiero w dniu 5 maja 2017 r. do organu prowadzącego postępowanie wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 29 marca 2017 r., (sygn. akt I Ns 115/17), z którego wynika, że spadek po K. H., zmarłym dnia 27 marca 2014 r. w L., ostatnio stale zamieszkałym w J., na podstawie ustawy nabyły: I. D. I H. B. W związku z powyższym Wojewoda D. postanowieniem z dnia J. H. podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Następnie podjął szereg czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy:
- - pismem z dnia 31 maja 2017 r. wezwał I. D. I H. D., na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., do usunięcia braków wniosku w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia wezwania;
- - pismami z dnia 25 września 2017 r. zwrócił się z zapytaniem do Starostwa Powiatowego w L., Urzędu Miasta C. i Urzędu Gminy C. oraz pismem z dnia 16 października 2017 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego we W., Oddział w Legnicy o udzielenie informacji, czy M. S. lub jego spadkobiercy i następcy prawni nie nabyli prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.
W związku z brakiem wystarczających dowodów świadczących o pozostawieniu przez M. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, organ prowadzący postępowanie pismami z dnia 23 stycznia 2019 r. wystąpił do Archiwum Akt Nowych w W. oraz Archiwum Państwowego we W., Oddział w L. z prośbą o przesłanie wszelkich dokumentów potwierdzających pozostawienie przez M. S. nieruchomości we wsi D. (D., D., D.), powiat T., w byłym województwie t.. W odpowiedzi na powyższe pismo Archiwum Państwowe we W., Oddział w L. pismem z dnia 29 stycznia 2019 r. poinformowało, że w ewidencji akt osiedleńczych z terenu miasta i gminy C. nie odnaleziono w/w nazwiska.
Natomiast Archiwum Akt Nowych w W. pismem z dnia 5 marca 2019 r. przesłało jedynie zaświadczenie i kartę ewidencyjną repatrianta wystawioną na nazwisko M. S. W związku z powyższym w dniu 24 kwietnia 2019 r. organ prowadzący postępowanie zwrócił się do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w Ł. z prośbą o pomoc w odnalezieniu dokumentów potwierdzających, że M. S. był właścicielem nieruchomości pozostawionej we wsi D. (D., D., D.), powiat T., w byłym województwie t. oraz w ustaleniu powierzchni nieruchomości oraz jej części składowych, gdyż ze znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń wynikają różne dane dotyczące nieruchomości. Do powyższych zaświadczeń nie zostały dołączone dokumenty archiwalne. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., dowodem w sprawie mogą być dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, a nie zaś udzielone przez nie informacje, gdyż dokumenty źródłowe znajdujące się w archiwum są najczęściej sporządzone w języku polskim, zaś informacje udzielane przez archiwum w urzędowym języku obcego kraju.
W dniu 22 maja 2019 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało przekazane zażalenie H. D. i I. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiotowej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 22 lipca 2019 r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Wojewodzie D. sześciomiesięczny termin rozpatrzenia sprawy.
Z przesłanej przez Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w Ł. pismem z dnia 10 czerwca 2019 r. informacji wynika, że czas oczekiwania na odpowiedź z archiwów ukraińskich wynosi od 2 do 9 miesięcy. Do dnia dzisiejszego do organu prowadzącego postępowanie nie wpłynęła przedmiotowa odpowiedź, w związku z powyższy do pełnomocnika stron zostało wystosowane zawiadomienie z dnia 27 stycznia 2020 r. informujące, że rozpatrzenie wniosku H. B. i I. D.nastąpi w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r., gdyż z przyczyn obiektywnych nie mógł zostać dotrzymany termin określony w postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lipca 2019 r. Dodatkowo Wojewoda D. pismem z dnia 29 stycznia 2020 r. poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zaistniałej sytuacji.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 14 maja 2020 r., wydanym na podstawie § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 1177) sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej powyżej ustawy procesowej kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu.
W przedmiotowej sprawie zarzucono Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku J. H. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Z treści art. 37 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Dodatkowo zakres znaczeniowy tego pojęcia będą wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące terminów wskazanych organom przez ustawodawcę do załatwienia sprawy.
Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3).
Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).
Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w ustawie.
Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżący zarzuca organowi w rozpoznawanej sprawie jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego.
Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych (od dnia 2 września 2005 r. do dnia 11 czerwca 2007 r.). Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości.
Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że dopiero w dniu 11 czerwca 2007 r. – po uprzednim dwukrotnym wydaniu postanowienia w trybie art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego tj. w dniu 1 czerwca 2006 r. i w dniu 15 stycznia 2007 r. – Wojewoda D. podjął wymaganą czynność procesową i wezwał wnioskodawczynię – J. H. do uzupełnienia wniosku w sposób szczegółowo opisany w treści pisma, w terminie sześciu miesięcy od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808- 812).
Stan faktyczny i prawny winien być przy tym niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie powoływanej ustawy, jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska.
W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.
W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej, obejmując żądanie w tym zakresie rozstrzygnięciem zawartym w pkt. II sentencji wyroku. W doktrynie wskazuje się bowiem, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).
Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uwzględnił okres, jaki upłynął od wniesienia wniosku do czynności podjętej przez skarżony organ w dniu 11 czerwca 2007 r. poprzedzonej dwukrotnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.
Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku odnosi się do pozostałych żądań skargi, w tym do żądania przyznania od organu na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 10.000 zł.
Wskazać należy, że opisana wcześniej w uzasadnieniu możliwość przyznania określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi.
Wybór środka należy do Sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania.
Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, które Sąd orzekający w tej sprawie podziela to, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie przeczy temu, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie – wobec niezastosowania przy orzekaniu przepisu art. 149 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odstąpienia od zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu nie zaistniały warunki, wskazane powyżej do uwzględnienia wniosku w tym zakresie wyprowadzonego z treści art. 149 § 2 (in fine) powoływanej wcześniej ustawy procesowej (np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, Lex nr 2273053; wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 25/17, Lex nr 2298868).
Dodatkowo w tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie, wobec wskazanej powyżej okoliczności, Sąd uznał za bezprzedmiotowe stosowanie środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie skargę oddalił.
Ponadto – stosownie do wcześniejszego stwierdzenia – z powodów wyjaśnionych w dalszej części uzasadnienia, orzeczeniem oddalającym skargę Sąd objął również żądanie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Niezależnie od powyższego w rozpoznawanej sprawie istotna – zdaniem Sądu – jest okoliczność pominięta przez pełnomocnika skarżących w motywach skargi i przez Wojewodę D. w argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę.
Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w związku z nieuzupełnieniem przez J. H. wniosku z dnia 2 września 2005 r. w sposób i w terminie szczegółowo określonych w wezwaniu z dnia 11 czerwca 2007 r., wniosek ten – stosownie do pouczenia zamieszczonego w treści wezwania – został pozostawiony bez rozpoznania, o czym poinformowano wnioskodawczynię pismem z dnia 28 stycznia 2008 r.
W piśmie zamieszczono również pouczenie, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418) potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.
Materiał sprawy nie zawiera wprawdzie zwrotnego potwierdzenia odbioru wezwania z dnia 11 czerwca 2007 r. przez J. H., ale z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma skierowanego w dniu 16 marca 2010 r. – do organu przez córkę wnioskodawczyni (obecnie jedną ze skarżących) wynika, że treść wezwania była przynajmniej jej znana i że posiadała ona wiedzę co do rodzaju dokumentów, które należało przedłożyć Wojewodzie D. w celu uzupełnienia wniosku, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 6 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wcześniej powołanej.
Należy w tych okolicznościach wyjaśnić, że następstwem pozostawienia wniosku (podania) bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania orzeczenia co do istoty sprawy, to znaczy, co do zasadności żądania zawartego we wniosku. Dodatkowo tylko można wskazać, że zgodnie z aktualnym i niekwestionowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie pozbawia strony możliwości skutecznego zaskarżenia braku działania organu administracji publicznej, bowiem przysługuje jej skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSP 2/13, Lex nr 1356405). W judykaturze administracyjnej podkreśla się przy tym, że pozostawienie wniosku (podania) bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie uzupełniła braków podania w terminie, pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia o skutkach prawnych.
W warunkach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że postępowanie w sprawie z wniosku J. H. z dnia 2 września 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostało zakończone w dniu 28 stycznia 2008 r.
Akta sprawy nie zawierają podstawy do uznania, że do dnia 31 grudnia 2008 r. osoba uprawniona złożyła wniosek w tym samym przedmiocie.
Z materiału sprawy wynika natomiast, że wspomnianym już pismem z dnia 16 marca 2010 r. H. B. zwróciła się z prośbą "o dołączenie do teczki brakujących dokumentów, które mama J. H. nie złożyła w terminie ze względu na jej stan zdrowia". W piśmie H. B. podała również, że J. H. zmarła w dniu 31 grudnia 2008 r., ponadto, że w połowie lipca 2009 r. w trakcie porządkowania rzeczy mamy odnalezione zostały "wszystkie dokumenty z mienia zabużańskiego oraz, że w dniu 4 sierpnia 2009 r. będąc w siedzibie organu dowiedziała się o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania ze względu na brakujące dokumenty. Pismo zawiera również prośbę H.B. o możliwość złożenia przez nią "wniosku o wydanie decyzji o prawo do rekompensaty po zmarłej mamie J. H. " oraz o dołączenie do wniosku złożonego przez J. H. dokumentów przedłożonych wraz z pismem tj.; kserokopii oryginału postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku oraz kserokopii dowodu osobistego J. H. Zdaniem Sądu wobec tak niejednoznacznej treści podania, powyżej opisanego, budzącej wątpliwości co do istoty sformułowanych w niej wniosków i intencji autorki podania, Wojewoda D. był zobowiązany do wezwania H. B. do wyjaśnienia w zakreślonym terminie, czy pismo to stanowi prośbę o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów określonych w wezwaniu z dnia 11 czerwca 2007 r., czy należy je traktować jako wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, czy też zostało skierowane do organu w innym celu.
Z akt sprawy nie wynika, aby taka czynność została przez Wojewodę D. podjęta. Nie pozwalają one też stwierdzić jak została przez Wojewodę D. zinterpretowana treść podania H. B. z dnia 16 marca 2010 r. i na jakiej podstawie kontynuował czynności postępowania, mimo jego zakończenia w dniu 28 stycznia 2008 r. Sąd zwrócił uwagę na znajdującą się w aktach sprawy adnotację urzędową z dnia 13 listopada 2013 r. (karta 11 akt administracyjnych), w której stwierdzono, że "J. H. zmarła dnia 31 grudnia 2008 r. tj. przed otrzymaniem pisma Wojewody D. nr [...] z dnia [...] o pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania", ale – w ocenie Sądu – treść adnotacji nie jest zgodna materiałem zebranym w sprawie.
W aktach sprawy jako karta następna po piśmie z dnia 28 stycznia 2008 r. (karta 8), nieoznaczona numerem, znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki skierowanej do J. H. z widniejącą datą 31 stycznia 2008 r. i podpisem K. H. jako odbiorcy przesyłki.
Kartami następnymi są koperta z datownikiem D. Urzędu Wojewódzkiego jako adresata i datą 18 marca 2010 r., dokumenty stanowiące załączniki do pisma H. B. z dnia 16 marca 2010 r. i oryginał tego pisma, a po nim opisywana wcześniej adnotacja urzędowa z dnia 13 listopada 2013 r.
Zdaniem Sądu w okolicznościach zaistniałych w rozpoznawanej sprawie wszystkie czynności procesowe, podjęte przez organ po dniu 28 stycznia 2008 r. należy uznać za nieuprawnione. Zważyć przy tym należy, że w sprawach, których przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ustawodawca wyłączył możliwość inicjowania postępowania na zasadzie oficjalności, zastrzegając możliwość jego wszczęcia wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu.
Przyjmując taką ocenę Sąd uznał, że zarzut przewlekłości w odniesieniu do czynności Wojewody D. dokonanych po dniu 28 stycznia 2008 r. nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Zawarte w pkt IV wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.