Uzasadnienie
S. A.i, działając przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.
W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 29 czerwca 2005 r. do Wojewody D. wpłynęły wnioski Z. P., K. W., T. S. oraz S. A. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. A. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Autor skargi podniósł, że Wojewoda D. postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez w/w osoby wymogów ustawowych. Mimo wydania tego postanowienia, Wojewoda stwierdził konieczność przeprowadzenia dowodu na okoliczność wartości pozostawionej nieruchomości. Stanowiska tego nie podzielił skarżący, według którego na podstawie zebranego materiału dowodowego (w tym zleconego w maja 2005 r. przez niego operatu szacunkowego wartości rynkowej majątku S. A.) i wydaniu pozytywnej opinii, nie zachodziła konieczność dokonywania dodatkowych czynności dotyczących szacowania wartości pozostawionego majątku.
Również biorąc pod uwagę podeszły wiek uczestników postępowania, stanowiło to naruszenie zasad współżycia społecznego, ponieważ zachodziła obawa, że przewlekanie postępowania administracyjnego może spowodować, iż osoby te nie uzyskają rekompensata w trakcie swojego życia. Dalej pełnomocnik podniósł, że Wojewoda postanowieniem z dnia 30 marca 2012 r. uchylił swoje postanowienie z dnia 12 czerwca 2007 r. oraz wezwał strony postępowania do doręczenia wniosku o wydanie decyzji, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określona zostanie ponownie wartość nieruchomości pozostawionej przez S. A.. Pełnomocnik wskazał, że powyższe działania podjęte zostały bez uwzględnienia, że może to pociągnąć duży i zbędny wydatek emerytów, posiadających niewielkie środki pieniężne z otrzymywanych świadczeń emerytalnych. Według pełnomocnika, sporządzony na zlecenie skarżącego operat szacunkowy został przyjęty przez Wojewodę, co potwierdza postanowienie z dnia 12 czerwca 2007 r. Zatem żądanie sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego zmierza wyłącznie do uchylenia się organu administracji od spełnienia ciążącego na nim obowiązku ustawowego.
Według niego, żądanie sporządzenia nowego operatu szacunkowego miało na celu dokonania czynności sprzecznych ze stanem faktycznym. Wnioskodawcy nie mogli zgodzić się z bezpodstawnymi zarzutami Wojewody i wystąpili o uchylenie postanowienia z dnia 30 marca 2012 r. Pełnomocnik podniósł także, że pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. Wojewoda D. podtrzymał swoje stanowisko w zakresie obciążenia wnioskodawców dodatkową opinią rzeczoznawcy majątkowego.
Dalej pełnomocnik wskazał, że skarżący wobec zwlekania w załatwieniu sprawy, złożył w dniu 27 października 2012 r. skargę do Wojewody D. na bezczynność organu, natomiast w dniu 28 grudnia 2012 r. pismo, w którym poinformował ten organ, że nie przedłoży ponownego operatu szacunkowego po upływie 5 lat od wszczęcia postępowania administracyjnego. Równocześnie skarżący zażądał załatwienia sprawy, bądź wydania decyzji odmownej, aby otworzyć drogę do postępowania sądowo-administracyjnego.
W tak kształtującym się stanie sprawy pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skierował do Wojewody D. pismo z dnia 27 grudnia 2013 r. zatytułowane: "Wezwanie do usunięcia naruszania prawa". W piśmie tym powołując się na art 37 § 1 k.p.a. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie wniosku w terminie 1 miesiąca, wskazując że w przeciwnym przypadku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowo-administracyjnego.
W końcowej części skargi pełnomocnik skarżącego zauważył, że pismem z dnia 7 lutego 2013 r. Wojewoda poinformował skarżących o prawie do składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w terminie 7 dni.
Do skargi załączono m.in. przywołany w niej wniosek o uchylenie postanowienia z dnia 30 marca 2012 r., skierowaną do Wojewody D. skargę na bezczynność z dnia 27 października 2012 r., pismo Wojewody D. z dnia 17 grudnia 2012 r. stanowiące odpowiedź na skargę S. A. z dnia 27 października 2012 r., odpowiedź S. A. z dnia 28 grudnia 2012 r. na wezwanie do przedłożenia operatu szacunkowego, sporządzone przez radcę prawnego S. K. pismo z dnia 27 grudnia 2013 r. zawierające skierowane do W. D. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając przyjęte stanowisko zwrócił uwagę, że w dniu 27 lutego 2014 r. wydał decyzję nr [...], w której odmówił S. A. i pozostałym wnioskodawcom potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. A. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto powołując się na regulację prawną z art. 37 k.p.a. i art. 52 § 1 p.p.s.a. wskazał na brak spełnienia przez skarżącego warunku wyczerpania trybu zażaleniowego przed wniesieniem skargi. W szczególności organ wyższego stopnia nie wyznaczył Wojewodzie terminu do załatwienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie – art. 52 § 2 p.p.s.a.
Powyższe oznacza, że warunkiem przesądzającym o skutecznym złożeniu skargi do Sądu jest wyczerpanie wszystkich możliwych, służących stronie środków zaskarżenia. Dotyczy to także skarg na przewlekłość postępowania organu, które przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Jednym z warunków formalnych skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość lub bezczynność organu administracji jest wcześniejsze wniesienie, zgodnie z art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; zwanej dalej: "k.p.a."), zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu, strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Przy czym skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie to zostanie rozpatrzone oraz niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w razie jego rozpatrzenia. Innymi słowy, dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie złożenia przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia, zaś przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2013r., w sprawie II SAB/Lu 108/12).
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zażalenie o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać by wnieść skutecznie skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania organu administracji publicznej. Warunkiem jest oczywiście aby środek ten - z mocy ustawy - przysługiwał w postępowaniu przed właściwym organem.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłość postępowania Wojewody D. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), organem wyższego stopnia nad Wojewodą D. w niniejszej sprawie jest Minister Skarbu Państwa.
Ze skargi oraz dołączonego do niej pisma z dnia 28 grudnia 2013 r. (data nadania), zatytułowanego: "Wezwanie do usunięcia naruszania prawa" wynika niewątpliwie, że skarżący nie wniósł zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę D. do organu administracji publicznej wyższego stopnia, lecz wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to - pomimo powołania się w jego treści na art. 37 § 1 k.p.a. - nie może być utożsamiane z zażaleniem, o którym mowa w tym przepisie. Przepis ten stanowi bowiem swoisty środek odwoławczy w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w ustawowym terminie a jego skutkiem powinno być stanowisko wyrażone przez organ wyższego stopnia.
Natomiast istotą i cechą wezwania do usunięcia naruszenia prawa – adresowanego do organu administracji, któremu zarzuca się przewlekłość prowadzenia postępowania jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji działania /lub braku działania / organu, którego działalność jest zaskarżona /por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 87 i 241/. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 480/06, uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy przepisy ustawy nie przewidują środka zaskarżenia. Tryb ten znajduje zatem zastosowanie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - tzn. gdy chodzi o inne niż wymienione w pkt 1-3 /tego artykułu/ akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie dotyczy to jednak skarg na decyzje administracyjne lub przewlekłość postępowania w wydaniu takiej decyzji (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 20/07).
Podsumowując stwierdzić należy, że przesłanka warunkująca wniesienie skargi na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego w postaci wyczerpania środka zaskarżenia z art. 37 k.p.a., nie została spełniona, gdyż skarżący nie poprzedził jej wniesienia, złożeniem zażalenia na skarżony organ do Ministra Skarbu Państwa. Dołączone do skargi pismo z dnia 28 grudnia 2013 r. nie pozwala przyjąć, że skarżący wyczerpały tryb opisany w art. 37 § 1 k.p.a.
Z tych wszystkich względów skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.