Uzasadnienie
D.K. i B.F. wniosły, za pomocą pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe postępowanie Starosty W., prowadzone w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W petitum skarga wnosi o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, określonej w art., 154 par. 6 p.p.s.a i zasądzanie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. Na uzasadnienie skarżące podnoszą, że po wieloletnim postępowaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. wydano zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, które mimo dziewięciu miesięcy nie zostało zakończone do dnia wniesienia skargi. Autor pisma zwraca uwagę na istotne, jego zdaniem, daty i terminy, a to na fakt, że wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości został złożony 9 września 2008 r.; wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło 30 grudnia 2010 r., decyzja Wojewody D. uchylająca to rozstrzygnięcie wydana została w dniu 25 lipca 2011 r.; postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r. Wojewoda D. uznał za uzasadnione zażalenie D.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania i wyznaczył dodatkowy dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy; 26 sierpnia 2015 r. wydano zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, zaś na dzień wniesienia skargi (30 mama 2016 r.) nie wydano decyzji w sprawie; wobec kolejnego zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania wojewoda wskazał, że było ono bezprzedmiotowe, bo ocena zawarta w uzasadnieniu poprzedniego postanowienia pozostaje w mocy.
Przywołując w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych strona skarżąca podniosła, że wszystkie ustawowe przesłanki do uznania postępowania za powadzone przewlekle zostały spełnione, a zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona podniosła, że termin wyznaczony przez wojewodę został przekroczony, a postępowanie trwało ponad cztery lata. Strona podnosi, że organ nie wykonał wytycznych wojewody, a nadto w sposób rażąco przewlekły. Zdaniem skarżących jest niedopuszczalne, że mimo upływu dziewięciu miesięcy od zebrania dowodów organ nie wydał w sprawie decyzji. W związku z tym Jak wskazują skarżące, istnieje podstawa do żądania przez każdą z nich sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 par. 6 ppsa.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że prowadzone postępowanie było bardzo skomplikowane tak pod względem merytorycznym jak i technicznym. Starosta W. został bowiem wyznaczony do załatwienia sprawy, w miejsce organu właściwego. Do odpowiedzi na skargę zostało dołączone pismo, w którym opisano czynności procesowe, wykonywane przez organ od wszczęcia postępowania. Na k. 12 do 25 odwrót akt sprawy szczegółowo opisano jakie, kiedy dowody organ gromadził i przeprowadzał Z pisma tego wynika jakie problemy miał organ ze zgromadzeniem istotnych dla sprawy dokumentów, z których żadne nie znajdowały się w zasobach organu i o udostępnienie których musiał występować do organów właściwych.
W spawie należy także odnotować, że na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. pełnomocnik organu złożył do akt sądowych uwierzytelniony odpis decyzji Starost W. z dnia [...] r. ([...]), wydaną w sprawie z wniosku D.K. i B.F. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Biorąc pod uwagę zakres kognicji sądu administracyjnego wynikający z art. 3 § 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718 – dalej zwaną u.p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.
23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast według pkt 9 tego przepisu, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Do sądu, w niniejszym postępowaniu należy zatem ocena czy organ działał dostatecznie sprawnie i efektywnie. Wyjaśnieniu tej kwestii służyć ma właśnie skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania. Świadczy o tym, między innymi, uzasadnienie rządowego projektu nowelizacji k.p.a. i u.p.p.s.a. (przeprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r.) w którym stwierdzono: "Proponowana zmiana treści art. 37 (k.p.a. – przyp. sądu) powoduje przyznanie stronom postępowania administracyjnego prawa skarżenia nie tylko bezczynności organów administracji publicznej, ale również przewlekłości prowadzonego przez te organy postępowania. Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych..." (druk sejmowy 2987/VI kadencja).
Przystępując do oceny, czy w poddanej kontroli sądowej sprawie zaistniał stan przewlekłości postępowania, wyjaśnić należy, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Posiłkując się wyrażanymi w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądami, należy przyjąć, że pojęcie "bezczynności" rozumiane jest jako nie wydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77).
Reasumując, pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). Dla prowadzonej w niniejszej sprawie kontroli działania starosty- stanowiącego ciąg czynności procesowych podejmowanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, znaczenie ma ogólna zasada szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).
Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Sam fakt stwierdzenia, że organy przekroczyły terminy normatywne, nie może być jednak automatycznie traktowany jako przewlekłość postępowania. Konieczne jest każdorazowe poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Wskazane aspekty nie zwalniają oczywiście organu z obowiązku działania w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), ale rzutować mogą na ocenę ewentualnej przewlekłości postępowania. Oznacza to, że nawet jeżeli dojdzie do przekroczenia terminów załatwienia sprawy, to nie każde takie zdarzenie oznaczać musi per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.
W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie przypisać należało odpowiedzi na pytanie, czy czynności podejmowane przez organ pierwszej instancji realizowały zasadę szybkości postępowania. Informacyjnie można dodać, że (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem) zawieszenie przez organ prowadzonego postępowania oznacza, że bezczynność organu ustaje, a okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Jednak w przypadku zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wpływ okresu zawieszenia postępowania na ocenę jego przewlekłości, nie jest już tak jednoznaczny. Co do zasady w okresie zawieszenia postępowania wyłączona jest możliwość postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania – którego z uwagi na jego zawieszenie prowadzić przecież nie może. W rozpoznawanej sprawie istotne także jest, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść skutecznie aż do momentu wydania takiego aktu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011r., I OSK 937/11, z 19 lipca 2013 r., I FSK 1325/13, z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 42/15 - CBOSA; T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2012, teza 4 komentarza do art. 52 oraz cyt. tam orzecznictwo; P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., rozdział III).
Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych i zestawienia czynności (załącznik do odpowiedzi na skargę), dokonanego przez stronę przeciwną (co z jednej strony znajduje pełne odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, a z drugiej jest między stronami niesporne), postępowanie rozpoczęło się na wniosek D.K., złożony 26 sierpnia 2008 r. do Prezydenta W.. Następnie postanowieniem z dnia 23 stycznia 2009 r. Wojewoda D. wyznaczył Starostę W. do prowadzenia sprawy. Organ prowadzący postępowanie wydał pierwszą decyzję w sprawie (odmowną dla wnioskodawców) w dniu 30.12.2010 r. Następnie, po uchyleniu tej decyzji w trybie instancyjnym, organ pierwszej instancji otrzymał w dniu 19 października 2011 r. akta sprawy i od tego momentu zaczął gromadzić dowody, niezbędne (jego zdaniem) dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Organ prowadził z różnymi organami szeroką korespondencję, celem ustalenia przeznaczenia działek objętych postępowaniem, jeszcze w latach 70 tych XX wieku.
Jednocześnie przez cały czas postępowania informował strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie (np. pisma z dn.27. XII 2011 r., 27.XII 2011 r., 26.IV. 2012 r., ogółem (jak wynika z akt) informacje te były wysyłane kilkanaście razy. W toku postępowania organ zwracał się (jak już wcześniej powiedziano) do różnych organów - sądu - wydziału ksiąg wieczystych, Ministerstwa Gospodarki, urzędu wojewódzkiego Województwa D., urzędu miasta W. (do różnych departamentów), Archiwum Państwowego; skierowano ofertę do biegłych geodetów w zakresie wskazania punktów granicznych działek objętych postępowaniem (w toku postępowania doszło do zmiany geodety), do spółki "Biprowłók" w Łodzi z zapytaniem o dokumentację archiwalną dotycząca działek, do spółki W. Inwestycje, do Starosty Powiatu W., do Archiwum Akt Nowych, do Związku Lustracyjnego Spółdzielni Pracy. Organ przeprowadzał bardzo szeroką kwerendę, poszukując dokumentów, dotyczących przedmiotu postępowania.
Niektóre z podmiotów uchylały się od udzielenia odpowiedzi, w związku z czym organ wysyłał do nich ponaglenia, natomiast z niektórych udzielano odpowiedzi zaprzeczających posiadanie dokumentów, o które się zwracano. Spółka W. 2012 uchylała się od dopuszczenia geodety do wykonania czynności w terenie. Nadto starosta często wielokrotnie zwracał się o różne dokumenty do wymienionych podmiotów, organ przeprowadzał także dowody ze świadków i na koniec dopuścił dowód z rzeczoznawców majątkowych, z wyłonieniem których miał także problemy. Jak wynika z akt losy działek, których postępowanie dotyczy były mocno zagmatwane i w różnych okresach planowano dla nich różne przeznaczenie.
Ustalona i opisana (skrótowo) przez sąd sekwencja czynności procesowych organu, trwająca od 2009 r. wskazuje, że w okresie objętym kontrolą, organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ powinien bowiem podejmować czynności, które jak najszybciej doprowadziłby go do ustalenie stron postępowania i do załatwienia sprawy. Mając zatem na uwadze powyższe, w ocenie sądu organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Wobec przedstawionych wyżej zarzutów sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.).
W ocenie sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).
Zdaniem sądu, w badanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasady szybkości postępowania, ale nie w stopniu rażącym. Należy bowiem mieć na uwadze skomplikowany charakter prowadzonego postępowania, zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym, konieczność badania przeznaczeń działek w ujęciu historycznym, z wykorzystaniem dokumentacji, którą nie dysponował organ prowadzący postępowanie, a dysponowały różne organy. Starosta prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, ponieważ postępowanie to prowadzone było w sposób opieszały i niesprawny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych, celem załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. i zasadą zaufania obywatela do organu wyrażoną w art. 8 k.p.a. Nie mogło ujść uwagi sądu że starosta wielokrotnie informował o przedłużenie terminu załatwienia sprawy uzasadniając to bądź skomplikowanym charakterem sprawy, bądź to brakiem odpowiedzi innych organów, czy też koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego.
W rezultacie do wydania pierwszej swojej decyzji Starosta potrzebował ok. dwóch lat od wyznaczenia go do prowadzenia sprawy, a kolejną wydał dopiero 16 września 2016 r. Nie ulega zatem wątpliwości, iż po stronie starosty zaistniał brak należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny. Jak już wcześniej powiedziano, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie sposób jednak przyjąć aby przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba bowiem ponownie podkreślić, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wynikała w dużej mierze z trudności organu w rozwiązaniu złożonego problemu prawno-faktycznego, który swoimi korzeniami sięgał początków lat 70-ych ubiegłego wieku i wymagał przeprowadzenia starannych badań historycznych opartych na materiałach archiwalnych spoza zasobów organu.
Sąd uznał przy tym za własne wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko wskazujące, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa.
Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 38/14).
Reasumując, po pierwsze należy wskazać, że wobec wydania decyzji w sprawie sąd w p. I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, wobec bezprzedmiotowości orzekania w tym zakresie (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z powodów wskazanych wcześniej, w oparciu o przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a u.p.p.s.a., sąd w pkt II sentencji wyroku stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w pkt III sentencji wyroku dalej idącą skargę oddalił.
Wyrażona przez sąd ocena, że zaistniała przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przesądziła również o oddaleniu skargi w zakresie żądania zgłoszonego na podstawie art. 154 § 6 u.p.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 u.p.p.s.a.,