Uzasadnienie
Pismem z [...].03.2019 r. J. S. oraz S. i J. P. (dalej "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Powiatu [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ") w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b i 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm., dalej "specustawa drogowa") z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu. Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 500 zł, a także przyznanie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.
Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skargi oraz jej żądania podali, że zawiadomieniem z [...].01.2019 r., Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na ich rzecz za wywłaszczoną nieruchomość, obejmująca działkę gruntu nr [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji ZRID nr [...] z [...].09.2018 r. Decyzję opatrzono rygorem natychmiastowej wykonalności, a przymiot ostateczności uzyskała [...].11.2018 r. Zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaję się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności. W myśl art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaję się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Starosta nie wydał żadnym ze wskazanych terminów decyzji odszkodowawczej.
Terminy te upłynęły odpowiednio, pierwszy [...].11.2018 r., drugi [...].12.2018 r. Według skarżących, skoro terminy wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania ujęte zostały w specustawie drogowej przyjąć należy, że wolą racjonalnego ustawodawcy było, nie tylko przyspieszenie i usprawnienie procedury przymusowego - władczego odebrania własności, lecz również idące za wywłaszczeniem prawo do słusznego odszkodowania. W zaistniałej w sprawie sytuacji sposób prowadzonego postępowania nie wskazuje, aby organ zmierzał do jego rychłego zakończenia. Starosta bowiem wszczął postępowanie po upływie 133 dni od nadania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności oraz po upływie 58 dni od jej uostatecznienia, a więc po 74 dniach od momentu upływu terminu do ustalenia odszkodowania. Po upływie ponad 1 m-ca od wszczęcia postępowania oraz prawie 6 m-cy od dnia zaistnienia podstaw do ustalenia odszkodowania, w sprawie nie sporządzono najważniejszego dowodu - operatu szacunkowego.
Nie powołano biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Dodatkowo skarżący wskazali, że jedynym pismem otrzymanym od organu jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania, co świadczy o naruszeniu dyspozycji z art. 36 k.p.a. Brak informacji ze strony organu nosi znamiona bezczynności. Wskazując na postanowienie Wojewody, którym rozpoznał złożone przez skarżących ponaglenie, zauważano, że strony nie były informowane przez organ o czynnościach polegających na skierowaniu pism do innych organów publicznych (treści oraz celu owych pism stronom nie jest znana). Z uwagi jednak na fakt, że jakakolwiek czynność zmienia stan bezczynności, w ocenie skarżących w sprawie mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania.
Dokonując oceny skutków przewlekłości postępowania skarżący zwrócili uwagę na pozbawienie ich prawa własności nieruchomości. Z uwagi na wywłaszczenie, skarżący zostali pozbawieni możliwości odpłatnego zbycia nieruchomości. Jednocześnie w wyniku opieszałości organu, nie uzyskali przysługującemu im słusznego odszkodowania. Skarżący nie podzielili również stanowiska Wojewody - wyrażonego w powołanym wyżej postanowieniu –dotyczącego termin na ustalenie odszkodowania, który miałby przypadać na [...].03.2019 r. Wskazali, że termin ten obliczano od dnia wszczęcia postępowania - na postawie przepisu k.p.a., podczas gdy termin ustalenia odszkodowania regulują przepisy szczególne.
Tak wykazana rażąca przewlekłość postępowania, w ocenie skarżących, daje im prawo ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł dla każdego z nich. Kwota ta nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6, w zw. z 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę rekompensaty dla skarżących.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że decyzja ZRID z [...].09.2018 r., nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...].11.2018 r. Na tę decyzję złożono skargę do tut. Sądu (zarejestrowaną pod sygnaturą akt II SA/Wr 100/19). W dniach: [...] i 27. [...].2018 oraz [...].01.2019 wpłynęły do Zarządu Powiatu [...] oświadczenia odpowiednio: J. S., S. i J. P., A. J. i A. S. o wydaniu nieruchomości. Z kolei [...].01.2019 r. do Starosty wpłynęły wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz: A. J., J. S., J. i S. P., A. S..
Wobec tego zawiadomieniem z [...].01.2019r. Starosta wszczął postępowanie administracyjne o ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomość oznaczonej jako działka nr [...]. Następnie pismami z [...].01.2018 r. organ zwrócił się do właściwych organów m.in. o: wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zaświadczenia dla działki nr [...] oraz o udzielenie odpowiedzi odnośnie faktu i terminu wydania tej działki. Tak prowadzone postępowanie organ zawiesił postanowieniem nr [...] z [...].04.2019 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.
Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ wyjaśnił, że nie podejmował kroków zmierzających do ustalenia odszkodowania z powodu rozpatrywania odwołania od decyzji ZRID z [...].09.2018 r. Uzasadnieniem dla prawidłowości takiego sposobu procedowania w sprawie stanowić miał wyrok NSA z 8.09.2015r., sygn. akt I OSK 3001/13, zgodnie z którym: "w sytuacji, gdy po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu, nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania, mimo, że w chwili wszczęcia postępowania taka ostateczna decyzja istniała. Skoro zaś trwa postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie sprawy o zezwolenie, to od wyniku tego postępowania zależy rozpatrzenie sprawy o ustalenie odszkodowania i wydanie decyzji w tym przedmiocie".
Mając na uwadze powyższe, organ wszczął postępowanie [...].01.2019 r., o czym poinformował strony postępowania, jak również podjął czynności zmierzające do ustalenia stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...].09.2018 r. Dokumenty, o które zwrócił się to m.in.: zaświadczenie z ewidencji gruntów oraz wypis i wyrys z mpzp dla działki nr [...] (brak odpowiedzi), stanowią podstawę do prawidłowego określenia przeznaczenia nieruchomości i tym samym określenia jej wartości przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Organ bez dokumentu, jakim jest wypis i wyrys z mpzp nie powoła rzeczoznawcy majątkowego, gdyż fundamentalne znaczenie miało określenie w mpzp przeznaczenia działki nr [...]. Pozyskiwane dokumenty mają, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 18 specustawy drogowej, potwierdzić stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Ponadto w trakcie postępowania organ pozyskał informację, że jedna ze współwłaścicielek działki nr [...] – J. K. zmarła. W związku z powyższym organ pismami z [...].02.2019 r. i [...].03.2019 r. zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego o przesłanie odpisu skróconego aktu zgonu. W związku z otrzymaniem takiego dokumentu organ postanowieniem nr [...] z [...].04.2019 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wyjaśnił, że specustawa drogowa ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych stanowiących cel publiczny. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w omawianym akcie prawnym i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną budową drogi. Konieczność urządzania nowych dróg, modernizacji istniejących, służąca swobodnemu przemieszczaniu się, m.in. służb komunalnych i ratowniczych, dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Ponadto powoływanie się na "pozbawienie możliwości odpłatnego zbycia nieruchomości" nie ma zastosowania w sprawie, gdyż odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniosą podmioty wskutek utraty tej nieruchomości. W szczególności utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie jest objęta dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do której odsyła wprost art. 12 ust. 5 specustawy drogowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania prowadzone było przewlekle z naruszeniem zasad i terminów określonych w przepisach specustawy drogowej.
Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zostały określone przez ustawodawcę w art. 35 k.p.a. Przepis art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy. Takimi przepisami szczególnymi są art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, wyznaczający termin 30 dni na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna oraz art. 12 ust. 4g tej ustawy, wyznaczający organowi termin 60 dni na wydanie tej decyzji, liczony od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli taki rygor został nadany. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że art. 12 ust. 4b i 4g określa dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. Przepis art. 12 ust. 4g stanowi zatem lex specialis wobec art. 12 ust. 4b ustawy drogowej (por. wyrok NSA z 15.09.2017 r., sygn. I OSK 3091/15).
Skoro w niniejszej sprawie decyzji Starosty Powiatu [...] z [...].09.2018 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to zastosowanie znajdzie art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności spowodowało powstanie po stronie skarżonego organu obowiązku wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania tego rygoru. Zatem termin do wydania takiej decyzji upłynął w dniu [...].11.2018 r. W tym stanie rzeczy, bezsprzecznie organ nie tylko nie wydał takiej decyzji ale nawet nie wszczął postępowania w tej sprawie. Do jego wszczęcia doszło dopiero w dniu [...].01.2019 r. Do tego momentu organ nie wykazywał jakiejkolwiek aktywności, w tym nie pozyskał wypisu z ewidencji gruntów oraz odpisu z księgi wieczystej, a także nie zwrócił się o wypis i wyrys z mpzp. Aktywność w pozyskaniu tych dokumenty pojawiła się dopiero po formalnym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, do czego organ zobligowały wnioski skarżących.
Nie stanowi usprawiedliwienia dla niedochowania tak określonego ustawowego terminu ustalenia odszkodowania okoliczność prowadzenia postępowania odwoławczego, a następnie postępowania przed sądem administracyjnym (nieprawomocnym wyrokiem z 30.04.2019 r. wydanym w sprawie II SA/Wr 100/19 tut. sąd oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z [...].11.2018 r., która utrzymano w mocy decyzję ZRID z [...].09.2018 r.). Zaistniała sytuacja procesowa nie może prowadzić do takiej wykładni przepisów dotyczących ustalenia odszkodowania, która pozbawić może strony uprawnień przyznanych przez ustawodawcę. Tym bardziej, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się jedynie terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Żadna z tych okoliczności nie zaistniała w sprawie. Ponadto, zgodnie z art. 130 § 3 k.p.a. wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji, gdy został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Również wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania takiej decyzji (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Nadto w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 100/19 nie doszło do zastosowania środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wobec tego obowiązkiem organu było wszcząć z urzędu postępowanie odszkodowawcze, bez oczekiwania na zakończenie prowadzonych postępowań odwoławczych. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej organ obowiązany był zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W sprawie nie było więc obiektywnych przeszkód od podjęcia pierwszych czynności już w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Takich okoliczności nie wykazał również organ w odpowiedzi na skargę. Chronologia podejmowanych czynności jednoznacznie wskazuje, że organ nie dochował należytej staranności w zorganizowaniu i przeprowadzeniu postępowania, aby w terminie określonym w art. 12 ust. 4g ustawy wydać decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Taka postawa organu stanowi o rażącym naruszeniu art. 12 ust. 4g specustawy drogowej.
Dokonując oceny stopnia naruszenia prawa należy mieć również na uwadze, że skarżących pozbawiono własności nieruchomości w trybie "specustawy", a więc z mocy samego prawa. Tymczasem odszkodowania za nieruchomość musieli dochodzić na drodze postępowania administracyjnego. Z powodu przyjęcia przez ustawodawcę takiego rozwiązania zmuszeni byli oczekiwać na przysługujące im odszkodowanie. Nie można przy tym również nie zauważyć zbiegu ról procesowych do jakiego doszło w kontrolowanym przypadku. Mianowicie decyzję ZRID wydano na wniosek zarządcy drogi – Zarządu Powiatu [...]. Ten sam podmiot wnioskował o opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności. Starosta Powiatu [...] wydał decyzję ZRID zgodnie z wnioskiem. W tych okolicznościach sprawy skarżonemu organowi znane były odpowiednio wcześniej z urzędu konsekwencje wynikające z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w tym wynikające z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej.
Na ocenę rażącego naruszenia prawa w przewlekłości postępowania wpływ miał również sposób procesowania organu już po wszczęciu postępowania, a zwłaszcza czynności poprzedzające zawieszenie postępowania. Jakkolwiek sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania nie kontroluje legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania, tym niemniej może on oceniać efekty działań (zaniechań) organów, które może zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi nieefektywnie.
Wobec tego przyjdzie zauważyć, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter warunkowy. Nawet bowiem, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, organ nie powinien zawieszać postępowania, tylko kontynuować postępowanie z udziałem osoby, która spadek objęła, ewentualnie osoby zarządzającej masą spadkową lub z udziałem kuratora. Stosownie zaś do art. 30 § 5 k.p.a., w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Dopiero brak możliwości zapewnienia wskazanym osobom udziału w postępowaniu administracyjnym rodzi obowiązek jego zawieszenia. Co również istotne, podstawa do zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wystąpi tylko wówczas, gdy do śmierci doszło w toku postępowania.
Chodzi bowiem o śmierć "strony", a więc osoby, która w chwili śmierci miała już status strony postępowania. Jeśli zaś śmierć nastąpiła jeszcze przed wszczęciem postępowania, art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie będzie mógł znaleźć zastosowania. W takim przypadku możliwość zawieszenia postępowania wynikać mogłaby z konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., o ile oczywiście równolegle toczyłoby się postępowanie spadkowe lub też organ wystąpiłby o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego na zasadzie art. 30 § 5 k.p.a.
W konsekwencji obowiązkiem organu rozważającego zastosowanie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uprzednie przeprowadzenie niezbędnych czynności wyjaśniających. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten dotyczy w takim samym stopniu zakresu przedmiotowego jak i podmiotowego sprawy.
Dokonując ustaleń na potrzeby zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji powinien w pierwszej kolejności ustalić datę zgonu. Następnie należy zweryfikować powszechnie dostępne rejestry spadkowe. Należy również zwrócić się z odpowiednim pytaniem do członów rodziny, którzy uczestniczą w postępowaniu administracyjnym. Dopiero ustalenie, że śmierć nastąpiła w toku postępowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu braku podstaw do kontynuowania postępowania z udziałem następców prawnych lub osób wskazanych w art. 30 § 5 k.p.a., upoważnia do zawieszenia postępowania.
W niniejszej sprawie organ administracji ograniczył się jedynie do pozyskania odpisu skróconego aktu zgonu. Nie dokonał żadnej innej ze wskazanych czynności. Przede wszystkim nie zwrócił się do spadkobierców zmarłej osoby o informacje na temat osoby, która objęła spadek, ewentualnie osoby zarządzającej masą spadkową. W tym zakresie informacje może posiadać matka zamarłej – G. K. - współwłaścicielka lokalu nr [...] przy ul. [...][...], a więc strona w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym. Organ powinien zwłaszcza zweryfikować informacje wskazane w notatce urzędowej z rozmowy telefonicznej z [...].02.2019 r. (nota bene organ dopiero wówczas organ powziął od G. K. informację o śmierci J. K.). W takiej sytuacji trudno mówić aby organ podejmował wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od niego nie przyniosły oczekiwanego skutku w postaci terminowego zakończenia postępowania administracyjnego.
Organ nie podjął zatem wszystkich skutecznych działań na podstawie k.p.a., przez co nie doszło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dlatego i zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
W ocenie Sądu, zaistniały w sprawie również podstawy do obciążenia organu sumą pieniężną. Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, taka sytuacja niewątpliwie zaistniała. Przyznanie na rzecz każdego ze skarżących, którymi są J. S. oraz S. i J. P. sumy pieniężnej w wysokości po 500 zł będzie w pełni realizować cele tej instytucji, o czym orzeczono w pkt II wyroku.
Wobec zawieszenia postępowania w sprawie Sąd oddalił skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie (pkt III sentencji wyroku).
Rozstrzygnięcie zaś o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.