Uzasadnienie
Stosownie do art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3), a w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż środkiem zaskarżenia w przypadku skargi na bezczynność organu jest zażalenie z art. 37 kpa (por. np. postanowienia NSA z dnia 18 września 2002 r. II SAB/Wr 15/02, z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SAB/Gd 8/97, z dnia 5 marca 1997 r. sygn. akt III SAB 47/96). Wskazane wyżej orzeczenia NSA zachowały swą aktualność również w obowiązującym od 1 stycznia 2004 r. stanie prawnym.
Bez względu na formę czynności, jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia z art. 37 § 1 kpa, zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mówi art. 37 § 1 kpa. Okresem tym jest jeden miesiąc (art. 35 § 3 zdanie pierwsze kpa).
Skarżący wnieśli skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego polegającą na nie załatwieniu sprawy odwołania z dnia 2 czerwca 2007 r..
Z pisma skarżących z dnia 30 listopada 2008 r. wynika, że przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie składali zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa do organu wyższego stopnia.
Zdaniem skarżących, Wojewoda Dolnośląski sam jest organem wyższego stopnia, gdyż orzeka w II instancji i zachodzi per analogiam sytuacja opisana w tezie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 480/06 (LEX nr 188512). Zaznaczając, że sprawa, w której wydano to postanowienie, dotyczyła nie wydania decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze oraz że zasadą jest, iż postępowanie administracyjne jest tylko dwuinstancyjne, skarżący wywodzili, że sytuacja uprawnień strony w zakresie nie załatwienia sprawy w terminie przez samorządowe kolegium odwoławcze winna być taka sama, jak sytuacja uprawnień strony w zakresie nie załatwienia sprawy przez wojewodę, dlatego - w opinii skarżących - brak jest podstaw do przyjęcia, aby strona, której sprawę nie załatwił w terminie wojewoda miała "dłuższą" drogę do sądu administracyjnego niż strona, której sprawy nie załatwiło w terminie samorządowe kolegium odwoławcze.
Ze stanowiskiem powyższym nie można się zgodzić.
Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym przez skarżących postanowieniu z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 480/06, w przypadku gdy w bezczynności pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze lub minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, to wówczas tryb przewidziany w art. 37 kpa nie ma zastosowania. Nad tymi organami bowiem nie ma w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia. Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa, jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego, pod warunkiem wszakże że, jak stanowi art. 52 § 1 omawianej ustawy, środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Art. 37 § 1 kpa przewiduje taki środek zaskarżenia w przypadku bezczynności organu, ale tylko wówczas, gdy nad organem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W stosunku do samorządowych kolegiów odwoławczych Kodeks nie przewiduje takiego organu.
Z motywów przywołanego postanowienia NSA wynika więc, że przyczyną uznania, iż w przypadku gdy w bezczynności pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze, to wówczas tryb przewidziany w art. 37 kpa nie ma zastosowania, było nie to, że orzeka ono w drugiej instancji, ale fakt, iż Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do samorządowych kolegiów odwoławczych nie przewiduje organu wyższego stopnia.
Zgodnie z art. 17 pkt 2 kpa, organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie.
Skoro zatem w stosunku do wojewodów Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje organ wyższego stopnia, to przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Wojewody konieczne jest złożenie zażalenia w trybie art. 37 kpa do właściwego w sprawie ministra.
Fakt, że wojewoda w konkretnej sprawie jest organem II instancji, nie wyłącza konieczności zachowania omawianego trybu.
Nie wnikając w zasadność żądania skargi podkreślić należy, iż merytoryczna ocena skargi może nastąpić dopiero po spełnieniu wszystkich ustawowych wymogów, w tym po wyczerpaniu przysługujących stronie środków odwoławczych.
Mając na względzie powyższe - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało orzec jak w sentencji postanowienia.