Uzasadnienie
C. O.sp. z o.o. z/s we Wrocławiu (dalej jako "skarżąca" lub "spółka") wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę z dnia 21 lipca 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu Ś.(dalej - organ) przy weryfikacji wyników prac geodezyjnych o identyfikatorze zgłoszenia prac: [...], polegające na nieprzyjęciu wyników prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego ani niewydaniu decyzji o odmowie przyjęcia wyników prac do zasobu.
Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o zobowiązanie organu do przyjęcia wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo wydania decyzji o odmowie przyjęcia wyników prac geodezyjnych do tego zasobu; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; uznanie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; nałożenie na organ grzywny w wysokości 1000 zł; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 2 września 2019 r. skarżąca zgłosiła organowi prace geodezyjne, a w dniu 9 września 2019 r. zawiadomiła organ o wykonaniu tych prac w całości. Zawiadomienie wraz z operatem technicznym zawierającym wyniki prac geodezyjnych zostało doręczone organowi 16 września 2019 r. W dniu 14 października 2019 r. organ sporządził protokół weryfikacji wyników prac geodezyjnych, a w protokole stwierdził: braki w przekazanej przez skarżącą dokumentacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych oraz nieprawidłowości w przekazanej dokumentacji pod względem niezgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii.
Pismem z 22 października 2019 r. skarżąca ustosunkowała się do wyników weryfikacji dokonując korekty wskazanych przez organ braków w przekazanej dokumentacji pod względem kompletności. Co do wskazanych przez organ nieprawidłowości w przekazanej dokumentacji pod względem niezgodności z przepisami prawa, skarżąca dokonała poprawy części uwag organu. W odniesieniu do pozostałej części, skarżąca zarzuciła organowi brak precyzyjności i jednoznaczności we wskazaniu zakresu nieprawidłowości, co uniemożliwiło jej ocenę ich zasadności oraz ewentualną poprawę. W związku z tym, powołując się na orzecznictwo skarżąca stwierdziła brak podstaw w tym zakresie do odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu. Pismo wraz z poprawionymi wynikami prac geodezyjnych zostały doręczone organowi 24 października 2019 r..
7 listopada 2019 r. organ dokonał powtórnej weryfikacji prac geodezyjnych stwierdzając pozytywny wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów prac geodezyjnych, oraz negatywny wynik weryfikacji dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Protokół wraz z operatem technicznym został dostarczony skarżącej 17 listopada 2019 r.
Pismem z 19 listopada 2019 r. skarżąca ustosunkowała się do wyników powtórnej weryfikacji zarzucając organowi naruszenie zasady praworządności, a konkretnie art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, (tj. Dz. U. z 2020, poz. 276, dalej - Prawo geodezyjne). Naruszenie polegało na sporządzeniu kolejnego protokołu weryfikacji, w którym nie wskazano dodatkowych przesłanek uniemożliwiających przyjęcie pracy geodezyjnej do PZGiK, w stosunku do pierwszego protokołu. Skarżąca zaznaczyła, że takie działanie stanowi również naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz doprowadziło do jego przewlekłości. Pismo zostało doręczone organowi 21 listopada 2019 r. Pismem z 23 grudnia 2019 r. skarżąca wniosła do D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. ponaglenie wynikające z bezczynności Starosty G. w rozpatrywaniu stanowiska co do wyników weryfikacji zawartych w drugim protokole weryfikacji. Dnia 9 stycznia 2019 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wydał postanowienie stwierdzające bezczynność organu w tej sprawie.
Pismem doręczonym skarżącej 27 grudnia 2019 r., organ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji o odmowie przyjęcia do zasobu wyników prac geodezyjnych. Dnia 10 stycznia 2020 r. w Starostwie Powiatowym w G.odbyło się spotkanie przedstawiciela skarżącej z przedstawicielami organu, w celu omówienia przedmiotowej sprawy.
Decyzją doręczoną skarżącej 3 lutego 2020 r. organ umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieuwzględnienia stanowiska strony co do wyników weryfikacji prac geodezyjnych argumentując, że podczas spotkania pomiędzy skarżącą a organem przedstawiciel skarżącej oświadczył, że zamierza ostatecznie usunąć wszelkie usterki i nieprawidłowości w wynikach prac geodezyjnych, w związku z czym postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Pismem z 14 lutego 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 14 k.p.a., art. 35 k.p.a., oraz art. 12b Prawa geodezyjnego poprzez naruszenie obowiązku należytego informowania w protokole weryfikacji, nieuzasadnione przewlekłe prowadzenie sprawy oraz nieuzasadnione umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła w szczególności, że co prawda wyraziła wolę dokonania niezbędnych korekt w wynikach prac geodezyjnych, jednakże jedynie w sytuacji, gdy organ odpowiednio uszczegółowi informacje o zakresie nieprawidłowości oraz jeżeli skarżąca uzna te wskazania za zasadne. Skarżąca zaznaczyła, że nie otrzymała takiego uszczegółowienia ani w decyzji o umorzeniu postępowania, ani w żadnym innym piśmie. Decyzją z [...] r. organ wyższego stopnia uchylił wspomnianą decyzję w całości, z uwagi na brak podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Dnia 15 maja 2020 r. skarżącej zostało doręczone postanowienie organu o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem z dnia 19 grudnia 2019 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i art. 123 k.p.a. Organ argumentował wydanie tego postanowienia powzięciem wątpliwości dotyczącej ważności i wiarygodności licencji, na podstawie której skarżąca korzystała z sieci stacji referencyjnych [...]i związaną z nią koniecznością zwrócenia się do Głównego Geodety Kraju, wydającego przedmiotowe licencje, o zajęcie stanowiska w sprawie.
Pismem z 22 maja 2020 r. skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie oraz złożyła kolejne ponaglenie. Postanowieniem z [...]r. organ wyższego stopnia uznał ponaglenie skarżącej za nieuzasadnione. W postanowieniu wskazano, iż decyzja o uchyleniu decyzji organu o umorzeniu postępowania i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania została wydana 16 kwietnia 2020 r., zaś w dniu 31 marca 2020 r. weszły w życie normy zawarte w art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 (dalej - ustawa o zwalczaniu COVID-19"), który m.in. wstrzymał rozpoczęcie terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych. Organ przywołał także przepis zawarty w art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), zgodnie z którym terminy w postępowaniach administracyjnych, których rozpoczęcie zostało wstrzymane zgodnie z art. 15zzs ustawy o zwalczaniu COVID-19 rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy.
W związku z tym organ wyższego stopnia stwierdził, że wyznaczony przez niego termin do przekazania organowi sprawy do ponownego rozpoznania rozpoczął się 24 maja 2020 r. i tym samym nie upłynął jeszcze termin na ponowne rozpoznanie sprawy. Dnia [...]r. organ wyższego stopnia wydał decyzję uchylającą postanowienie organu o zawieszeniu postępowania.
Uzasadniając konieczność wniesienia skargi zwrócono uwagę na fakt, że procesowa skuteczność ustosunkowania się przez wykonawcę do negatywnego wyniku weryfikacji przekazanych przez niego opracowań, polegająca na ich rozpatrzeniu przez właściwy organ prowadzący zasób, jest zależna od przedstawienia swojego stanowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez niego stosownego protokołu w tym zakresie. Złożenie przez wykonawcę we wskazanym terminie ustosunkowania się do protokołu weryfikacji prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Na tle orzeczeń sądów administracyjnych wyprowadzono skuteczność wywiedzionej skargi ze względu na poprzedzenie jej ponagleniem.
W dalszej kolejności zwrócono uwagę na regulacje wynikające z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw, podejmując przy tym próbę zdefiniowania przewlekłego prowadzenia postępowania. Na tle przedmiotowej sprawy spółka zarzuciła organowi przewlekłość w prowadzonym postępowaniu ze względu na bezpodstawne dokonanie powtórnej weryfikacji prac geodezyjnych, nie wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji o odmowie przyjęcia do zasobu wyników prac geodezyjnych w terminie przewidzianym przepisami, bezpodstawne wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i bezpodstawne wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W szczegółowych motywach skargi jej autor przedstawił swoje stanowisko względem bezpodstawnego wydania decyzji o umorzeniu postępowania oraz postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Odnosząc się do stanowiska organu II instancji dotyczącego przewlekłości postępowania, oceniono je jako nie mające negatywnego wpływu w sprawie, co poparto poglądami judykatury. Według spółki niezależnie od trafności postanowienia organu wyższego stopnia nie dotyczyło ono całokształtu sprawy, a jedynie jej wycinka, to znaczy niezałatwienia sprawy w terminie po uchyleniu przez organ wyższego stopnia decyzji organu o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem spółki postanowienie organu wyższego stopnia koncentruje się na dochowaniu kolejnego już terminu do załatwienia sprawy i jego zawieszenia na skutek wejścia w życie ustawy o zwalczaniu COVID-19 i na wyczerpaniu przesłanek bezczynności w tym aspekcie sprawy. Nie dotyka natomiast szerszego spektrum prowadzenia sprawy przez organ, zwłaszcza jego terminowości i zasadności poszczególnych działań, wydawania niezrozumiałych orzeczeń w sprawie ani do wcześniejszego braku terminowości w rozpatrzeniu sprawy przez organ.
Ostatnia kwestia była przedmiotem oddzielnego postanowienia z 9 stycznia 2020 r., w którym organ wyższego stopnia uznał, że organ prowadzi sprawę w sposób przewlekły. Zaznaczono także, że na dzień wnoszenia tej skargi (23 lipca 2020 r.) organ, mimo tego, że termin na rozpatrzenie sprawy rozpoczął swój bieg 24 maja 2020 r. (zgodnie z art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2) nadal jej nie rozstrzygnął. Nawet gdyby przyjąć, że termin ten wynosi miesiąc (art. 35 § 3 k.p.a.) organ jest już w prawie miesięcznym opóźnieniu w załatwieniu sprawy.
Wedle strony skarżącej całokształt działań organu w sprawie wskazuje na jej przewlekłe prowadzenie. Świadczy o tym brak terminowości organu i ilość bezpodstawnych orzeczeń organu, które sprawiają wrażenie jakby organ celowo zmierzał do przedłużenia postępowania. Co znamienne sprawa będąca przedmiotem skargi jest sprawą standardową, jej stan faktyczny nie jest skomplikowany i nie ma w niej konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. Jej zakończenie sprowadza się do uznania bądź nieuznania prawidłowości prac geodezyjnych skarżącej i podjęcia stosownych działań. Nie jest zatem wykluczone uznanie jej za spełniającą przesłanki art. 35 § 2 k.p.a., czyli sprawy, która powinna być załatwiona niezwłocznie, może być bowiem rozpatrzenia "w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Organ znacznie przekroczył wyznaczony mu przez normy k.p.a. miesięczny termin na załatwienie sprawy. Bazując na doświadczeniach skarżącej z blisko czterdziestu powiatów, proces weryfikacji wyników podobnych prac geodezyjnych, nawet biorąc pod uwagę konieczność dokonania korekt w dokumentacji, standardowo zajmuje około 30 dni od złożenia zawiadomienia o zakończeniu prac. Stanowisko skarżącej zostało doręczone organowi 24 października 2019 r., czyli od jego doręczenia do dnia wniesienia skargi (23 lipca 2020 r.) upłynęło już 273 dni. Taki czas prowadzenia sprawy jest niewątpliwie dłuższy niż jest to niezbędne do jej załatwienia.
W końcowej części skargi uzasadniano rażące naruszenie prawa przez organ oraz zasadność wymierzenia organowi grzywny.
W odpowiedzi na skargę datowanej na 21 sierpnia 2020 r. Starosta Powiatu Ś. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że winę za bardzo długo trwające postępowanie ponosi wyłącznie skarżąca, która swoim działaniem zamiast skupić się na prawidłowym wykonaniu pracy geodezyjnej, zrealizowanej niezgodnie z obowiązującymi przepisami, nierzetelnie i w sposób niezgodny z jakimikolwiek zasadami oraz sztuką geodezyjną, próbuje wymusić na organie przyjęcie do PZGiK operatu, który nie nadaje się do przyjęcia albo próbuje wymusić na organie wydanie decyzji o odmowie przyjęcia tego operatu do PZGiK. Zdaniem organu z całego postępowania wysnuć można wniosek, że skarżącej nie zależy na wyjaśnieniu i usunięciu rażących braków w operacie technicznym, który nie nadaje się do przyjęcia do PZGiK a jedynie skupia się na wytykaniu rzekomych uchybień organu. Liczne odwołania, zażalenia, skargi, ponaglenia powodują, że organ I instancji musi przygotować i przekazać dokumenty do organu II instancji, co niejednokrotnie zajmuje dużo czasu.
W trakcie długo trwającego postępowania, dzięki wnikliwej analizie dokumentacji oraz poszczególnych jej części składowych, w konsekwencji wyszły na jaw fakty, które firma C. O. sp. z o.o. ukryła w operacie. Starosta G. wydał decyzję o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zgłoszonej i zarejestrowanej pod nr [...]. Decyzja o sygnaturze [...]została wydana w dniu [...]r. i szczegółowo uzasadnia powody nieprzyjęcia całej dokumentacji sporządzonej przez wykonawcę/skarżącego do PZGiK. Niemal do dnia wydania decyzji oczekiwano jeszcze na zajęcie stanowiska przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w kwestii nieposiadania przez wykonawcę licencji na korzystanie z usług [...]. Zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na to, by została wydana decyzja odmowna. W dniu 17 sierpnia 2020 r. Główny Urząd Geodezji i Kartografii w W.poinformował, że zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia [...]r., nr [...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykorzystanie bez wymaganej licencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego udostępnianych za pośrednictwem usług systemu teleinformatycznego [...]przez wykonawcę – C.O. sp. z o.o. z siedzibą we W. podczas dokonywania pomiarów w ramach prac geodezyjnych i kartograficznych zgłoszonych do Starosty G. pismem z dnia [...] r. - identyfikator zgłoszenia [...].
W dalszej części pisma procesowego w sposób szczegółowy przedstawiono stan faktyczny sprawy objętej skargą. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że organ odniósł się do prowadzonego postępowania poprzez ocenę złożonego wniosku w sposób merytoryczny. Świadczy o tym fakt zamieszczenia w przedstawionych pracach dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości. Z drugiej zaś strony organ zwracał uwagę na działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości i usterek. W treści pisma procesowego podaje się wprost, że,,mając na względzie jednak chęć pozytywnego załatwienia sprawy, (organ), postanowił wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości", czy,,decyzja odmowna byłaby więc ostatecznym rozwiązaniem w przypadku dalszego opornego stanowiska wykonawcy", albo,,w oczekiwaniu na operat uznano, że nie ma potrzeby wydawania decyzji o odmowie". Starosta G. w odpowiedzi na skargę odniósł się do nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, opisując zresztą sygnalizację tego problemu w toku postępowania, nadto zwrócono uwagę na logowanie się przez wykonawcę prac geodezyjnych do systemu informatycznego bez posiadania w tym zakresie licencji.
Końcowo Starosta G. przekonywał, że organ ani przez moment nie był w bezczynności a liczne odwołania i skargi powodowane przez skarżącego niepotrzebnie przedłużały całe postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej przywoływana jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga na przewlekłość postępowania stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności.
Wobec wyżej powiedzianego trudne do zaakceptowania pozostaje stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, gdzie przedstawia się szereg okoliczności wskazujących na dążenie organu do pozytywnego dla strony skarżącej rozpoznanie sprawy w toku postępowania administracyjnego. Co do zasady organ administracyjny w przypadku braku spełnienia wymogów formalnych albo też zaistnienia negatywnych przesłanek materialnoprawnych nie ma podstaw do przedłużania postępowania ze względu na,,chęć pozytywnego załatwienia sprawy". W takich okolicznościach powinna zapaść decyzja merytoryczna o odmowie dokonania żądanej czynności przez organ.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem postępowania jest kwestia stwierdzenia przewlekłości Starosty Powiatu Ś. dotycząca weryfikacji wyników prac geodezyjnych o identyfikatorze zgłoszenia prac [...], polegająca na nierozpatrzeniu stanowiska spółki co do wyników weryfikacji zawartych w protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 9 września 2019 r. Równocześnie podkreślenia wymaga, że skarżąca spółka przed wniesieniem skargi, wyczerpała przysługujące środki zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
W sprawie zastosowanie znajdują również przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 12a ust. 1 tej ustawy wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ służby geodezyjnej i kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując: 1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;
- 2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.
Procedura przyjęcia materiałów do zasobu, w świetle art. 12b u.p.g.k., oparta jest na szeregu czynności o charakterze materialno-technicznym. W pierwszej kolejność, stosownie do art. 12b ust. 1 u.p.g.k., organ, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Zgodnie z art. 12b ust. 3 i 4 u.p.g.k. wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji. W przypadku natomiast negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ zwraca wykonawcy na podstawie art. 12b ust. 6 u.p.k.g. przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W myśl art. 12b ust. 7 u.p.g.k., w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Natomiast jeżeli organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8 u.p.g.k.).
W świetle powyższego stanu prawnego należy stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca spółka skorzystała z prawa przysługującego jej na mocy art. art. 12b ust. 7 u.p.g.k. i ustosunkowała się pismem z dnia 22 października 2019 r. do wyników weryfikacji przedstawionych jej w protokole weryfikacyjnym z dnia 14 października 2019 r. W takiej sytuacji obowiązkiem organu, wobec nie uwzględnienia stanowiska wykonawcy pracy geodezyjnej, było niezwłocznie wszczęcie z urzędu postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów. Wszczęcie z urzędu postępowania nastąpiło dopiero w dniu 19 grudnia 2019 r. Następnie decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. organ orzekł o umorzeniu postępowania, a na skutek zawiadomienia o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych z dnia 23 lutego 2020 r. i weryfikacji zbiorów danych postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił postępowanie.
W dniu 10 czerwca 2020 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał ponaglenie skarżącej spółki za nieuzasadnione i stwierdził, że organ nie dopuścił się przewlekłości. Finalnie Starosta G. decyzją z dnia [...]r., nr [...]odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez skarżącą spółkę w ramach pracy zrejestrowanej pod nr [...]. Zauważyć przy tym należy, że skarga na przewlekłość organu wpłynęła do organu w dniu 23 lipca 2020 r., zatem z pewnością organ wydając merytoryczne rozstrzygnięcie miał już świadomość z poddania dochowania przezeń terminów procesowych załatwienia sprawy kontroli sądowoadministracyjnej.
W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłości organu w rozpatrzeniu stanowiska spółki co do wyników weryfikacji zawartych w protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Sąd uznał za uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, jednakże przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego. Na ocenę taką wpływa czas trwania postępowania (na dzień wniesienia skargi). Sąd uznał, że przewlekłość Starosty G. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. O ile można zarzucić organowi bierność po wniesieniu wniosku – co wypełnia znamiona przewlekłości - to należy uwzględnić fakt, że wpływ na tę okoliczność miała postawa samej strony, przykładowo jak zauważył to organ,,wykonawca rozmyślił się i nie zamierza poprawić operatu". Zatem w realiach rozpatrywanej sprawy, mimo spóźnionego zainicjowania czynności sprawdzających, przewlekłość organu nie była znacznego stopnia, który uzasadniałby określenie jej jako rażącej. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku.
Z uwagi na fakt, że w dniu 29 lipca 2020 r. została wydana decyzja przez skarżony organ, w pkt III wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.
W ustalonych okolicznościach sprawy Sąd nie uznał za zasadne wymierzanie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wpływ na ten fakt ma w szczególności brak uznania rażącego charakteru przewlekłości. Wyjaśnić przy tym trzeba, że w myśl przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zważyć przy tym należy, że instytucja przewidziana w cyt. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu - w konkretnej sprawie - dojść można do przekonania, że noszą one znamiona niczym nieuzasadnionego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt IV sentencji wyroku.
O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.