Uzasadnienie
C. J. reprezentowana przez pełnomocnika na podstawie przepisu art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., doręczonym do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] sierpnia 2018 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], która z mocy prawa przeszła na własność gminy [...].
Pełnomocnik skarżącej wniosła o: 1) uwzględnienie skargi oraz zobowiązanie Starosty [...] do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia;
- 2) stwierdzenie, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wraz ze stwierdzeniem, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej równej wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 4) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uzasadniając żądania skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w dniu [...] kwietnia 2011 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. pod drogę nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...][...] o pow. [...] ha.
Od tej decyzji odwołanie wniosła C. J. W wyniku jego rozpoznania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Należy podkreślić, że długość trwania postępowania przed Starostą od momentu złożenia wniosku do wydania decyzji merytorycznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. wyniosła 3 lata i 4 miesiące (40 miesięcy).
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...], w dniu [...] września 2016 r., wydał decyzję ustalającą odszkodowanie w wysokości 38 130 zł za nieruchomość nr [...] przejętą z mocy prawa na własność Gminy [...]. Decyzja została wydana po wcześniejszym wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...]. W wyniku wniesionego zażalenia, w dniu [...] stycznia 2016 r., Wojewoda [...] wydał postanowienie, w którym uznał zażalenie za uzasadnione. Należy zatem odnotować, że powtórzone postępowanie w ramach aktywności Starosty trwało kolejne 21 miesięcy.
Od decyzji Starosty [...] nr [...] zarówno skarżąca, jak i Gmina [...] wniosły odwołanie. Na skutek wniesionego odwołania, w dniu [...] lipca 2017 r., Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W tym samym dniu swój byt rozpoczął kolejny tok postępowania, którego sposób prowadzenia jest przedmiotem niniejszej skargi. Jednak przy ocenie tej nie można tracić z pola widzenia całego postępowania, które rozpoczęło się z wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r.
Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Starosta [...] ustalił na rzecz C. J. odszkodowanie w wysokości 46 860 zł z przejętą z mocy prawa na własność Gminy [...] nieruchomość nr [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyła pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Gmina [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. C. J. złożyła do sądu wniosek o wymierzenie Staroście [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Starosta [...] pismem z dnia [...] września 2019 r. w odpowiedzi na wniosek wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny.
W dniu [...] października 2019 r. Starosta [...] przekazał do sądu skargę C. J. z dnia [...] sierpnia 2018 r. wraz z odpowiedzią na skargę, w której wniósł o odrzucenie skargi.
Postanowieniem z dnia 14 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Staroście [...] grzywnę oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (sygn. akt II SO/Wr 5/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy za-żalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07; oraz pozostałe przywołane orzeczenia w CBOiS: https://cbois.nsa.gov.pl/).
Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność/przewlekłość. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności.
Skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniosła zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność gminy, zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Przyjąć zatem należy, że skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu przewidziany w art. 37 k.p.a. Wobec powyższego rozpoznanie przedmiotowej skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd uznał za dopuszczalne.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto z urzędu albo na wniosek strony może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania spraw. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.).
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Treść art. 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Przechodząc to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sąd wskazuje, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności (m.in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Postępowanie administracyjne, 2010; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969).
Wskazać również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność i przewlekłość jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie, w której organ jest właściwy do podjęcia i prowadzenia czynności postępowania objętych skierowanymi przez stronę zarzutami bezczynności i przewlekłości. Ocena zasadności zarzutu bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania dokonywana jest przez sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Z treści wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r., wynika, że skarżąca domagała się ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...]. Akta sprawy wskazują, że Starosta [...] od samego początku prowadził postępowanie w sposób przewlekły oraz pozostawał w bezczynności. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie i niejednokrotnie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Wobec udokumentowanego dowodowo stanu faktycznego niewątpliwie mamy do czynienia z bezczynnością organu i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Długość postępowania przed starostą od momentu złożenia wniosku do wydania pierwszej decyzji merytorycznej wynosiła 40 miesięcy (3 lata i 4 miesiące). Powtórzone postępowanie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy trwało kolejnych 21 miesięcy. Kolejno Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. ponownie uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie sądu, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ po trzykrotnym uchyleniu decyzji przez wojewodę nadal mimo wskazań organu wyższego stopnia nie wydaje decyzji w terminie, tj. kiedy sprawa winna być już dawno załatwiona mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a., a następnie prowadzi postępowanie przewlekle przez kolejny rok. Trzeba zatem wskazać, że na dzień wniesienia skargi starosta pozostawał w sprawie bezczynny i w sposób przewlekły prowadził postępowanie, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu i jego przewlekłego prowadzenia (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania wynikały z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Z uwagi na załatwienie sprawy przez wydanie decyzji z dnia [...] października 2018 r. nr [...], sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
Uprawnienie sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej), w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości.
W ocenie sądu okoliczności sprawy wskazują, że rekompensata taka jest stronie skarżącej należna. Tak długi okres rozpoznawania wniosku skarżącej (7 lat), niewątpliwie był dla strony krzywdzący. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości i bezczynności w postępowaniu jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (15.000 zł), na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Wskazaną kwotę sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy.
O kosztach sąd postanowił w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (pkt V sentencji wyroku).