Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 28 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 59/16

Uzasadnienie

Pismem z dnia 28 listopada 2016 r. A.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D., zarzucając naruszenie art. 8, art. 35 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016, poz. 23; zwanej dalej "K.p.a."), przez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wnosząc o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt i ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, skarżący wskazał, że w dniu 29 grudnia 1988 r. złożył wniosek w Urzędzie Dzielnicowym W.-Ś. o przyznanie rekompensaty za mienie zabużańskie pozostawione przez poprzedników prawnych. Wniosek ten wraz z właściwymi dokumentami został przekazany Wojewodzie D. przez Prezydenta Miasta Stołecznego W. postanowieniem z dnia 19 listopada 2004 r. (zgodnie ze wskazaniem, że sprawa powinna być rozpatrzona i załatwiona w miejscu ostatniego zamieszkania właściciela mienia zabużańskiego, w tym przypadku ojca skarżącego, R.D., którego skarżący jest spadkobiercą.

W dniu 19 maja 2016 r. na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. skarżący złożył do Ministra Skarbu Państwa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, który w dniu 30 czerwca 2016 r. wydał postanowienie, uznając ww. zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie termin rozpatrzenia sprawy w ciągu czterech miesięcy od daty otrzymania przez organ wojewódzki postanowienia wraz z aktami. Mimo ww. postanowienia i upływu wyznaczonego terminu Wojewoda dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia podania wniosek do dzisiaj nie został rozpatrzony.

Tym samym organ nie tylko naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, ale także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. i wykazał obrazę prawa demonstrując lekceważący do niego stosunek poprzez nie zastosowanie się do art. 36 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że w dniu 18 grudnia 2008 r. do Wojewody wpłynął wniosek A.D. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R.D. nieruchomości w miejscowości S., w byłym województwie s., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania organ prowadzący postępowanie podjął następujące czynności:

1. 1) pismami z dnia 14 października 2011 r., 3 grudnia 2012 r. i 14 lipca 2014 r. poinformował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin do jej załatwienia,
2. 2) pismami z dnia 30 lipca 2014 r. wystąpił z zapytaniem do Urzędu Miejskiego w P., Urzędu Miejskiego w B., Urzędu Miasta Stołecznego W. i Urzędu Miejskiego W. o udzielenie informacji, czy R.D., E.D. lub A.D. nabyli na w/w terenie prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.,
3. 3) pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 ze zm.), w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania pisma,
4. 4) pismem z dnia 25 maja 2016 r. zwrócił się do Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego we W., Archiwum Państwowego w P. i Archiwum Państwowego w Rz. z prośbą o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów dotyczących nieruchomości pozostawionej przez w/w właściciela, a znajdujących się w zasobach odpowiedniego archiwum,
5. 5) pismem z dnia 6 września 2016 r. zwrócił się do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej we L. z prośbą o pomoc w odnalezieniu dokumentów potwierdzających, że R.D. był właścicielem nieruchomości położonej w S., w byłym województwie s. oraz świadczących o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości,
6. 6) zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2016 r. poinformował stronę o zebraniu materiału dowodowego dostatecznego do wydania decyzji oraz pouczył o przysługujących stronie uprawnieniach.

Ponadto organ wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu niezwłocznie zostanie wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca przedmiotową sprawę.

Pismem z dnia 19 stycznia 2017 r. skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, wskazał, że Wojewoda nie przedstawił wszystkich pism kierowanych do skarżącego od listopada 2004 r., w szczególności tych, które wyznaczały kolejne terminy załatwienia wniosku i nie zostały dotrzymane. Wszystkie pisma zostały odnotowane w postanowieniu Ministra Skarbu Państwa. Dopiero w lipcu 2014 r., czyli po 10 latach od chwili przekazania wniosku Wojewodzie przez Prezydenta Miasta Stołecznego W., organ podjął pierwsze czynności wysyłając pisma do Urzędów Miejskich w B., W., W. i P. z zapytaniem, czy R., E. lub A.D. nabyli tamże prawo własności z zaliczeniem na poczet mienia nieruchomego pozostawionego poza gracami RP. Na kolejne czynności organ zdobył się dopiero po dwóch latach, zwracając się w maju 2016 r. do archiwów w W., W., P., Rz. i L. z prośbą o przesłanie kserokopii dokumentów dotyczących nieruchomości pozostawionych przez R.D. w miejscowości S..

Czynności te nastąpiły dopiero po zażaleniu skarżącego do Ministra Skarbu Państwa. Wcześniej sam skarżący zwrócił się do wymienionych archiwów i otrzymał odpowiedzi, o czym powiadomił telefonicznie Wydział Mienia Zabużańskiego we W.. Postanowienie Ministra Skarbu Państwa uznające zażalenie na bezczynność Wojewody za zasadne zobowiązało organ do wydania decyzji w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Jednak do dzisiaj wniosek nie został załatwiony. Skarżący otrzymał jedynie pismo z dnia 30 listopada 2016 r. powiadamiające, że prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Wynika z tego, że postępowanie administracyjne wszczęto dopiero po 12 latach od daty przekazania skarżącego wniosku do Wojewody. Wobec powyższego uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na skargę nie przedstawia – zdaniem skarżącego - miarodajnych argumentów i nie usprawiedliwia trwającej 12 lat rażącej bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in.:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Po myśli natomiast art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2).

W niniejszej sprawie A.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R.D. nieruchomości w miejscowości S., w byłym województwie s., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność organu, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie zażalenie takie skarżący wniósł pismem z dnia 19 maja 2016 r., które wpłynęło do Wojewody D. w dniu 23 maja 2016 r.. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. Minister Skarbu państwa uwzględnił powyższe zażalenie, wyznaczając Wojewodzie 4-miesięczny termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, liczony od dnia otrzymania postanowienia wraz z aktami sprawy. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 7 lipca 2016 r.. Wyznaczony termin minął w dniu 7 listopada 2016 r. Do czasu rozpoznania skargi Wojewoda sprawy nie rozpatrzył.

Należy tutaj zauważyć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego, to po pierwsze - brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz po drugie - upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia 19 listopada 2004 r. Nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego W. przekazał Wojewodzie D., zgodnie z właściwością, wniosek skarżącego złożony na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39). Wniosek wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 29 listopada 2004 r. Postanowieniem z dnia 15 maja 2006 r. organ wyjaśnił skarżącemu, że ze względu na dużą ilość wniosków nie jest w stanie rozpatrzyć niniejszej sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. i poinformował, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 31 października 2006 r. Pismem z dnia 30 marca Wojewoda poinformował skarżącego o konieczności złożenia w trybie nowej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty oraz wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy o dowody enumeratywnie wymienione w piśmie.

W dniu 19 kwietnia 2007 r. skarżący złożył stosowny wniosek. W związku z nieuzupełnieniem dokumentów, organ pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Następnie, pismem z dnia 16 grudnia 2008 r. skarżący złożył ponownie wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez R.D. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położone w miejscowości S., w woj. S., na terytorium obecnej Republiki Ukrainy. Do wniosku Strona załączyła stosowne oświadczenia.

Postanowieniem z dnia 14 października 2011 r. bez dokonywania przez okres trzech lat żadnych czynności Wojewoda poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2012 r. organ – bez dokonania żadnych czynności - poinformował, że jej wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. Kolejnym postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r. Wojewoda poinformował, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. W żadnym z powołanych postanowień organ nie wskazał w zasadzie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie.

W dniu 30 lipca 2014 r. Wojewoda wystąpił z zapytaniem do Urzędu Miejskiego w P., Urzędu Miejskiego w B., Urzędu Miasta Stołecznego W. i Urzędu Miejskiego W. o udzielenie informacji, czy R.D., E.D. lub A.D. nabyli na ww. terenie prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.

Pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. Wojewoda poinformował kolejny raz, że wniosek nadal nie jest kompletny i wezwał, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do przedłożenia dowodów wymienionych w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 ze zm.), tj. m.in. dowodów potwierdzających pozostawienie przez R.D. nieruchomości w miejscowości S., w woj. S. oraz dowodów świadczących o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości.

Po upływie pół roku pismem z dnia 25 maja 2016 r. Wojewoda zwrócił się do Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego we W., Archiwum Państwowego w P. i Archiwum Państwowego w Rz. z prośbą o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów dotyczących nieruchomości pozostawionej przez ww. właściciela, a znajdujących się w zasobach odpowiedniego archiwum.

Po upływie kolejnych czterech miesięcy pismem z dnia 6 września 2016 r. Wojewoda zwrócił się do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej we L. z prośbą o pomoc w odnalezieniu dokumentów potwierdzających, że R.D. był właścicielem nieruchomości położonej w S., w byłym województwie s. oraz świadczących o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2016 r. poinformował zaś skarżącego o zebraniu materiału dowodowego dostatecznego do wydania decyzji oraz pouczył o przysługujących stronie uprawnieniach. Mimo to, decyzja nie została wydana. Przy czym należy tutaj wskazać, że w odpowiedzi na skargę organ nie wskazał przyczyn, dlaczego pomiędzy kolejnymi postanowieniami informującymi o wyznaczeniu nowych terminów do rozpatrzenia sprawy nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających. Brak jest również informacji, dlaczego nie został dochowany termin wskazany w postanowieniu Ministra Skarbu Państwa.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało stwierdzić, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w bezczynności, bowiem od dnia 16 grudnia 2008 r. do czasu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. przez osiem lat, organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego ostatecznie sprawę. Biorąc to pod uwagę koniecznym stało się na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania aktu w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji.

Przechodząc natomiast do badania, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.

Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 K.p.a.). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3).

Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).

Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 K.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

W niniejszej sprawie – przez okres trzech lat od dnia wpłynięcia postanowienia z dni 19 listopada 2004 r. oraz przez okres trzech lat od złożenia w dniu 16 grudnia 2008 r. ponownego wniosku – Wojewoda nie podjął żadnej czynności, ani również nie wystosował do stron żadnego zawiadomienia w trybie art. 36 K.p.a. Uczynił to dopiero w dniu 14 października 2011 r. Bezczynność ta przedłużyła się o kolejne ponad dwa i pół roku. Kilkuletnia bezczynność organu stanowi - zdaniem Sądu rozpoznającego skargę – rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 12 oraz art. 35 i art. 36 K.p.a. Sąd przyjął przy tym, że samo niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w decyzji kończącej postępowanie. Ewentualne uchybienie terminowi do załatwienia sprawy określonemu w art. 35 K.p.a. (obiektywnemu, a więc 1- lub 2-miesięcznemu) może być usprawiedliwione okolicznościami opisanymi w art. 35 § 5 K.p.a. Jednakże w niniejszej sprawie nie można uznać, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Stąd należało przyjąć, że kilkuletnia bezczynność organu w sposób rażący narusza art. 35 K.p.a. Dodatkowo o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa świadczy zignorowanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez Ministra Skarbu Państwa i niewydanie decyzji pomimo zawiadomienia pismem z dnia 30 listopada 2016 r., że w sprawie został zebrany materiał dowodowy konieczny do wydania decyzji.

Odnośnie stwierdzenia, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa, Sąd skłonił się do przyjęcia, iż "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 K.p.a. Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że o wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 r. i w drugim półroczu 2016 r. (M. P. z dnia 20 lutego 2017 poz. 208) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2016 r. wyniosło 3536,87 zł, a w drugim półroczu 2016 r. wyniosło 3622,05 zł.

Należy tutaj zwrócić uwagę, że wysokość grzywny Sąd miarkował, uwzględniając długość pozostawania w bezczynności, brak jakichkolwiek wyjaśnień zwłoki w podjęciu czynności wyjaśniających, fakt niedotrzymania terminu wyznaczonego przez Ministra Skarbu Państwa i niewydanie decyzji do czasu rozpatrzenia skargi. W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku, wymierzając Wojewodzie grzywnę w wysokości 2000 zł.

Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie czwartym sentencji wyroku oparto o przepis art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).