Uzasadnienie
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Katalog form działania administracji podlegający kontroli sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Poza tym, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona – jak wskazał skarżący – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (dalej zwana "u.cudz."). Zaskarżając Wojewodę Dolnośląskiego przy dokonaniu czynu materialno-technicznego polegającego na niezasięgnięciu informacji od Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, skarżący wniósł o zobowiązanie do natychmiastowego zasięgnięcia informacji w trybie art. 109 u.cudz., wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności przy dokonaniu ww. czynu, oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W pierwszej kolejności – odnosząc się do tak sformułowanej skargi – należy zwrócić uwagę, że przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. dają postawy do wyróżnienia dwóch rodzajów przedmiotowo różnych skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. uregulowano skargi na materialnoprawną bezczynność lub przewlekłość, a zatem należy je wiązać tylko z wydaniem aktu lub czynności materialnoprawnej kształtujących uprawnienia lub obowiązki jednostki. W art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. uregulowano natomiast skargi na procesową bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać je należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wprawdzie wydanie decyzji lub postanowienia. Wniesienie zatem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej na mocy przepisów P.p.s.a. Wobec powyższego tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu – kontrolując bezczynność lub przewlekłość organu w ramach skargi wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Skargę zaś wniesioną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. należy natomiast traktować jako uzupełnienie treści art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 P.p.s.a. Ostatnia bowiem z powołanych norm odnosi się do przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., natomiast art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w istocie odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co jednak nie powinno stanowić przeszkody do zaskarżenia opieszałości w wydaniu takiego aktu lub dokonaniu czynności.
Wydaje się zatem, że przepis ten stanowi wprawdzie podstawę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu tych aktów i podjęciu takich czynności, które choć nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ale – co istotne – mają charakter aktów lub czynności, na podstawie których strona otrzymuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek. Brak spełnienia ostatniego z wymienionych warunków, tj. że akt lub czynność przyznaje stronie prawo lub nakłada na nią obowiązek, wyklucza kontrolę sądowoadministracyjną bezczynności lub przewlekłości w zakresie wydawania aktów lub podejmowania czynności.
Powyższe rozważania przemawiają za konkluzją, iż aby w danej sprawie wyjaśnić kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, należy określić jej przedmiot, a następnie ocenić, czy mieści się on w formach podlegających wskazanej wyżej kontroli sądowej. W rozpoznawanej sprawie – wbrew kwalifikacji dokonanej przez skarżącego – bez wątpienia nie mamy do czynienia z bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., bowiem skarga nie dotyczy materialnoprawnej bezczynności organu. Badając natomiast wniesioną skargę pod kątem zakwalifikowania jej jako skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., podkreślić należy, że skarga będzie podlegać kontroli sądu administracyjnego jedynie w sytuacji, gdy bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zasięgnięcia informacji od Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ma charakter publicznoprawny, tzn. gdy:
- 1) dotyczy ona czynności z zakresu administracji publicznej,
- 2) czynność skierowana jest do oznaczonego podmiotu,
- 3) czynność dotyczy uprawnień lub obowiązku tego podmiotu,
- 4) samo uprawnienie lub obowiązek, którego dotyczy czynność, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Uwzględniając powyższe stwierdzenie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona bezczynność Wojewody nie ma charakteru publicznoprawnego, co czyni skargę niedopuszczalną. "Zasięgnięcie informacji od Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego" w trybie art. 109 u.cudz. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.) nie mieści się bowiem w pojęciu "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.
Do powyższej konkluzji prowadzi analiza treści art. 109 u.cudz., w którym jest mowa o konsultacjach organu prowadzącego postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy z innymi organami przed wydaniem decyzji w powyższym przedmiocie. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2).
W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3). Wymiana informacji między wojewodą a organami, o których mowa w ust. 1, może odbywać się za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 109 ust. 3a). Lektura powyższych przepisów pozwala na stwierdzenie, że zasięgnięcie informacji od wskazanych w nich organów nie jest czynnością skierowaną do oznaczonego podmiotu, na podstawie której otrzymuje on prawo lub na podmiot zostaje nałożony jakikolwiek obowiązek, a jedynie czynnością, którą organ prowadzący postępowanie musi wykonać przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt, stanowiąc tym samym jedynie element materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu. Czynność ta nie dotyczy zatem uprawnień lub obowiązków strony. Jak podkreśla się w doktrynie, zakres przedmiotowy aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku.
W związku z tym wskazuje się, że można przyjąć, iż decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu wykonującego administrację publiczną, inne zaś akty są oświadczeniem wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006/2/12). Akty i czynności winny być podejmowane na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (B. Adamiak, op. cit., s. 18). Czynność, której dotyczy wniesiona skarga na bezczynność, wprawdzie odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, ale – obowiązku organu a nie strony.
Tym samym skarga na bezczynność w przedmiocie zasięgnięcia informacji od Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w trybie art. 109 u.cudz. nie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. uznał skargę za niedopuszczalną z innych powodów. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji o odrzuceniu skargi.
Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wynika z konieczności zastosowania przepisu art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.