Uzasadnienie
K. G., zwana w dalszej części uzasadnienia skarżącą, pismem z dnia 10 stycznia 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty O.. Jako uzasadnienie wniosku o ustalenie bezczynności organu wskazała niewydanie przez ten organ decyzji w trybie art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) w przedmiocie nabycia praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem części działki nr [...] w obrębie [...], gmina O. w obszarze przebiegu magistrali wodociągowej i gazowej pomimo wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Starosta Powiatowy w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając stan sprawy organ podkreślił, że skierowany do Starosty O. wniosek skarżącej z dnia 2 stycznia 2014r. dotyczył wydania decyzji w trybie art. 122a u.g.n. w sprawie nabycia praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, odpowiedniej części działki nr [...] w obrębie [...], gmina O. w obrębie przebiegu magistrali wodociągowej i gazowej. Na skutek złożonego przez pełnomocnika skarżącej ustnego wniosku, organ przeprowadził odrębne postępowanie w zakresie magistrali gazowej, zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia 28 listopada 2014 r. W zakresie postępowania dotyczącego magistrali wodociągowej pismem z dnia 30 maja 2014 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków wniosku w postaci dołączenia dokumentu potwierdzającego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, albowiem od jego uzyskania zgodnie z treścią art. 122a u.g.n. uzależnione jest wydanie przedmiotowej decyzji.
Jednocześnie Starosta O. zwrócił się o odpisy zupełne ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] obręb [...], gmina O.. Organ podniósł, iż w związku z nieuzupełnieniem braku wniosku przez stronę oraz nieujawnieniem w dziale III księgi wieczystej informacji o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego pismem z dnia 28 listopada 2014 r. organ poinformował stronę o pozostawieniu pisma bez rozpatrzenia.
Organ wskazał ponadto, że pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił do Wojewody D. ze skargą na bezczynność organu.
Skarżąca wskazała, odpowiadając na złożoną przez Starostę O., odpowiedź na skargę, iż to do obowiązków organu należało na podstawie art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej w skrócie k.p.a.) zebranie materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący. Organ natomiast pozostawił bez rozpatrzenia wszczęte postępowanie administracyjne z powodu niewykonania przez stronę obowiązku ciążącego na organie.
Pismem z dnia 3 marca 2015 r. skarżąca wskazała, iż nadal podtrzymuje skargę. Jednocześnie poinformowała o wydaniu przez Wojewodę D. postanowienia z dnia 18 lutego 2015 r. (nr [...]), którym organ ten uznał zażalenie skarżącej na niezałatwienie przez Starostę O. w terminie sprawy w przedmiocie nabycia praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem części działki w obszarze przebiegu magistrali wodociągowej za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy, liczony od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie organ stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz nie zarządził wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania sprawy w przyszłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również w myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej u.p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia (zarówno w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, jak i w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty O. polegająca na niewydaniu decyzji w trybie art. 122a u.g.n. w przedmiocie nabycia praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem części działki nr [...] w obrębie [...], gmina O. w obszarze przebiegu magistrali wodociągowej.
W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności takiej skargi, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (tak zwłaszcza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109, czy też T.Woś w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88).
W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi, co nastąpiło w dniu 10 stycznia 2015r., skarżąca wystąpiła w dniu 3 grudnia 2014r., za pośrednictwem Starosty O., do Wojewody D. z pismem, w którym wnosiła o ustalenie zaistnienia bezczynności organu. Wojewoda D. postanowieniem Nr [...] z dnia 18 lutego 2015r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy.
W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wezwał w piśmie z dnia 30 maja 2014r. stronę postępowania do usunięcia braków materialnoprawnych wniosku w postaci dołączenia dokumentu potwierdzającego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.
W tej sytuacji Sąd orzekający zobowiązany był do rozstrzygnięcia kwestii czy pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., świadczy o bezczynności organu.
Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013r., sygn. akt I OPS 2/13, z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a u.p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji."
Kierując się zatem dokonaną wykładnią prawa w rozpatrywanej sprawie nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości Sądu, iż nastąpiła bezczynność Starosty, którego działanie niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, a nadto podważa wskazaną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Zasadnym jest przypomnienie, iż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).
Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że Starosta O. pismem z dnia 30 maja 2014r. wezwał pełnomocnika skarżącej T. G. do usunięcia braków formalnych wniosku i dołączenia dokumentu potwierdzającego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z wadliwym, w świetle przytoczonej powyżej wykładni prawa, pouczeniem, że nieuzupełnienie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kolejnym zaś pismem z dnia 28 listopada 2014r. Starosta zawiadomił stronę postępowania, że w związku z nieusunięciem braków podania, wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Od tej ostatniej daty organ pozostawał zatem w bezczynności błędnie uznając, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie nabycia praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem części działki nr [...] w obrębie [...], gmina O.. w obszarze przebiegu magistrali wodociągowej.
Wskazać należy, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie powinien w ogóle mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż powołanie się na jego treść przez organ administracyjny powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Organ nie może na tym etapie postępowania żądać od strony spełnienia innych wymagań, nawet jeżeli ich spełnienie byłoby pożądane dla rozstrzygnięcia sprawy. Funkcją komentowanego przepisu jest bowiem stworzenie organowi możliwości przymuszenia autora podania do wskazania w piśmie tylko takich elementów, które są niezbędne do nadania podaniu biegu prawnego (wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2007 r., VII SAB/Wa 42/07).
Podkreślić zatem należy, iż ustalenia dotyczące postępowania wywłaszczeniowego działki nr [...] w obrębie [...], gmina O., jakkolwiek niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 122a u.g.n., stanowiły obowiązek organu, który po zebraniu materiału dowodowego w tym zakresie winien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę poprzez podjęcie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania bądź odmowy przyznania stronie odszkodowania.
Według art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stwierdza też, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie uwzględniając skargę na bezczynność organu Sąd, stosownie do przytoczonego przepisu, zobowiązał Starostę O. do wydania orzeczenia w sprawie w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi.
Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy pozwala na przyjęcie, iż ustalona bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzonego postępowania przy braku jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2012r. sygn. akt II SAB/Wr 9/12 i przywołane tam orzeczenia).
W przedmiotowej sprawie organ pozostawał co prawda w bezczynności, ale spowodowane to było jego mylnym przeświadczeniem co do zasadności pozostawienia wniosku skarżących bez rozpoznania. Ponadto od momentu złożenia przez stronę wniosku organ podejmował kolejne czynności wskazujące na zamiar zakończenia postępowania, polegające na rozpoznaniu ustnego wniosku strony w przedmiocie odrębnego rozpoznania podania co do magistrali wodnej oraz gazowej, jak również uzyskaniu o odpisów zupełnych ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] obrębu [...], gmina O.. Wskazana aktywność organu w powiązaniu z brakiem winy w sposobie doboru załatwienia sprawy uzasadnia przyjęte stanowisko.
Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.