Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] marca 2016 r. złożonym do sprawy II SAB/Go 20/16 Z.W., wniósł powołując się na przepis art. 55 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: ppsa) o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny w kwocie 2 222, 22 zł za nieprzekazanie do sądu akt sprawy w ustawowym terminie.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu 9 grudnia 2015 r. wniósł skargę (pismo z dnia [...] grudnia 2015r.) na bezczynność tego organu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013r. (znak [...]) zmieniającej decyzję z dnia [...] marca 2011 r. (znak [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych. Zdaniem wnioskodawcy, trzydziestodniowy termin na przekazanie akt do sądu upłynął 8 stycznia 2016 r., mimo to jego skarga nie została przekazana. Z informacji uzyskanej w organie wynika, że akta sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na nią zostały wysłane około 15 lutego 2016 r., a więc po terminie, co uzasadnia ukaranie organu grzywną.
Wniosek Z.W. został wyłączony ze sprawy II SAB 27/16 (poprzednio IISAB 20/16) i zarejestrowany jako odrębna sprawa (II SO/Go 10/16).
Wezwane do nadesłania odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2016 r. SKO nie udzieliło odpowiedzi.
Z akt II SAB/Go 27/16 (poprzednio II SAB/Go 2/16) wynika następujący stan faktyczny sprawy:
W dniu 9 grudnia 2015 r. do SKO wpłynęła skarga Z.W. z dnia [...] grudnia 2015r. na bezczynność tego organu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak [...]) zmieniającej decyzję z dnia [...] marca 2011r. (znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych.
Skarga ta wraz z aktami administracyjnymi sprawy i odpowiedzią na nią z dnia [...] stycznia 2016 r. przesłana za pismem przewodnim z dnia [...] stycznia 2016 r. w dniu 15 lutego 2016 r. (data stempla pocztowego na kopercie) i wpłynęła do sądu 17 lutego 2016 r. Skarga została zarejestrowana pod sygn. II SAB/Go 20/16 jako skarga na przewlekłość postępowania, a ostatecznie jako skarga na bezczynność pod sygn. II SAB/Go 27/16.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o ukaranie grzywną okazał się uzasadniony.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako powoływanej jako: ppsa) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku wniosku o wymierzenie organowi grzywny z powodu niewykonania obowiązków o jakich mowa w art. 54 § 2 ppsa, sąd rozstrzyga o jego zasadności kontrolując wykonanie ich przez właściwy organ.
Stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 ppsa skarga do sądu administracyjnego, wnoszona za pośrednictwem organu, którego działalność, bezczynność lub przewlekłość jest jej przedmiotem, podlega przekazaniu sądowi przez tenże organ w terminie trzydziestu dni wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę.
W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Zgodnie z tym przepisem grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (aktualnie: komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. - M.P. z 2016 r., poz. 145)
W oparciu o powyższe przepisy prawa, przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków art. 54 § 2 ppsa.
Na gruncie niniejszej sprawy przesłanki umożliwiające wymierzenie grzywny organowi zostały spełnione. Został bowiem złożony przez wnioskodawcę (a skarżącego w sprawie skargi na bezczynność) Z.W. wniosek o wymierzenie grzywny. SKO zaś faktycznie naruszyło przepisy prawa poprzez nieprzekazanie skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania. Przewidziany w ustawie trzydziestodniowy termin, wobec wpływu skargi do organu w dniu 9 grudnia 2015 r. (k- 4 akt II SAB/Go 20/16) upłynął bowiem z dniem 8 stycznia 2016 r. Tymczasem przesyłkę pocztową zawierającą skargę Z.W. i odpowiedź na nią wraz z aktami administracyjnymi nadano w placówce pocztowej dopiero 15 lutego 2016 r. (k - 9 akt II SAB/Go 20/16), a więc po terminie.
Wobec stwierdzenia zaistnienia ustawowych przesłanek wymierzenie grzywny organowi okazało się możliwe.
Grzywnę, o której mowa w art. 55 § 1 ppsa cechuje charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - restrykcyjno - prewencyjny. Omawiana dolegliwość finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Grzywna stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ppsa (vide: postanowienia NSA z dnia 4 listopada 2010r. w sprawie I OZ 836/10, z dnia 25 sierpnia 2011r. w sprawie I OZ 597/11, z dnia 23 września 2011r. w sprawie II OZ 790/11; baza orzeczeń nsa.gov.pl). W wymiarze indywidualnym ukaranie organu ma służyć podejmowaniu działań zapobiegających powtórzeniu takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (vide: postanowienie NSA z 11 maja 2012r. w sprawie I OZ 328/12, tamże). Rola prewencyjna grzywny służy przy tym zapobieganiu naruszania prawa nie tylko przez ukarany organ, ale też i inne organy.
Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe, naruszające prawo działania. W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego. W ten bowiem sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie skarżącemu podmiotowi realizacji prawa do sądu. Przepis art. 54 § 2 ppsa zabezpiecza bowiem konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Dla realizacji tego prawa konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 ppsa, służy również ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego tj. wyrażonej w art. 7 tej ustawy zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym.
Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę.
Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12, publ. LEX nr 1239526; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11, publ. LEX nr 896315), co najwyżej mogą one mieć wpływ na jej wymiar.
Należy przy tym podkreślić, że możliwości wymierzenia grzywny, wobec stwierdzenia zaistnienia powyższych przesłanek, nie niweczy fakt złożenia wniosku o jej wymierzenie po wykonaniu przez organ obowiązków z art. 54 § 2 ppsa jak też stwierdzenie ich wykonania w chwili orzekania przez sąd administracyjny. Fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ppsa. Nie ma on bowiem wpływu na zaistniałą już okoliczność uchybienia przez organ terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Wykonanie obowiązków stanowi zdarzenie, które sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny.
Stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. Rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. wskazywane przez organ przyczyny niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi za pośrednictwem organu do jej przekazania sądowi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (vide: T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381).
Sąd administracyjny, rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość, może brać pod uwagę również inne okoliczności takie jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej (vide: postanowienie NSA z 17 stycznia 2014 r. I OZ 1259/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu grzywna w wysokości 500 zł realizuje w sposób wystarczający ustawowe funkcje tego środka prawnego. Powinna zdyscyplinować organ do działania w przyszłości w sposób określony w art. 54 § 2 ppsa jak też spełnić zadanie prewencyjne w stosunku do niego i innych organów administracji publicznej. Stanowi też dostateczną represję za popełnione już przez SKO naruszenie, jednocześnie uwzględniając z jednej strony fakt, iż w dacie orzekania przez Sąd obowiązki spoczywające na organie zostały już przez niego wykonane (przy czym samo opóźnienie było dłuższe niż termin ustawowy), z drugiej zaś strony okoliczność, iż Kolegium w toku postępowania, mimo zobowiązania Sądu, nie udzieliło odpowiedzi na wniosek ani w żadnym innym piśmie czy na rozprawie nie podało przyczyn przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami.
W ocenie Sądu wymierzona kwota jest też adekwatna do negatywnych skutków jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 i realizuje wymogi sprawiedliwości naprawczej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, Sąd w pkt 1 postanowienia orzekł o wymierzeniu grzywny, zaś w pkt 2 oddalił wniosek w pozostałym zakresie tj. w zakresie żądania wymierzenia grzywny ponad kwotę wskazaną w pkt 1.
Konsekwencją uwzględnienia wniosku co do zasady pozostawało rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, podjęte na podstawie art. 200 w zw. z art. 63 § 3 ppsa, obejmujące zwrot uiszczonego wpisu od wniosku.