Uzasadnienie
Związek A w S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w oparciu o art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", pismem z dnia 17 listopada 2022 r. (nadanym w dniu 29 grudnia 2022 r.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Powiatowego Zespołu Szkół nr 2 im. Marii Dąbrowskiej w Sieradzu grzywny za nieprzekazanie w terminie akt sprawy dotyczących skargi na decyzję tego organu dotyczącą odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zasądzenie od organy na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniosku skarżąca wyjaśniła, że w dniu 18 listopada 2022 r. złożyła bezpośrednio w siedzibie organu skargę na decyzję Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół nr 2 im. Marii Dąbrowskiej w Sieradzu z dnia 31 października 2022 r., znak: 2/UIP.2022 skierowaną do WSA w Łodzi. Do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny, nie została ona przekazana do sądu, co potwierdził organ w przesłanej korespondencji.
W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektor Powiatowego Zespołu Szkół nr 2 im. Marii Dąbrowskiej w Sieradzu, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o jego oddalenie.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie dopuścił się naruszenia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Pismo nazwane przez stronę skarżącą skargą potraktował, stosownie do zapisów u.d.i.p., jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym poinformował stronę skarżącą. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ, na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie odmiennego sposobu udostępnienia żądanych danych, określając jednocześnie formę, w której mogą one by udostępnione. Wnioskodawca nie zareagował na pismo organu, wobec tego postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zostało umorzone decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r. doręczoną wnioskodawcy wraz z pouczeniem o prawie do zaskarżenia decyzji do organu II instancji – Starosty Sieradzkiego, jako reprezentanta Powiatu Sieradzkiego – organu prowadzącego Powiatowy Zespół Szkół nr 2 im. Marii Dąbrowskiej w Sieradzu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Organ stwierdził jednocześnie, że nie jest organem władzy publicznej, wobec tego do wydawanych przez niego rozstrzygnięć stosuje się art. 17 u.d.i.p.
W załączeniu odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, organ przesłał odpis wspomnianego pisma wraz z aktami sprawy.
Pismem z dnia 16 marca 2023 r. strona skarżąca podtrzymała dotychczas zajmowane stanowisko wskazując jednocześnie, że organ wskazał na drogę skierowania sprawy do sądu administracyjnego w pouczeniu do wydanej decyzji. Strona skorzystała z tej informacji składając skargę. Dopiero w toku dalszych czynności organ zmienił zdanie, lecz skarżący nie może być obciążony błędami organu.
Związek A w S. stwierdził ponadto, że skarga nie jest kierowana do organu, więc nie powinien on dokonywać oceny prawidłowości postępowania w tym zakresie, a jedynie zobowiązany był dokonać technicznej czynności przekazania jej podmiotowi do którego została skierowana, zgodnie zresztą z pouczeniem tj. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i na tym etapie w ocenie skarżącego, organ nie mógł kwestionować procedury jaka została rozpoczęta. Organ nie ma natomiast żadnych podstaw prawnych do zatrzymania skargi niekierowanej do niego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (art. 54 § 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64 § 3 p.p.s.a.).
Przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd zaś orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
Godzi się jednocześnie zauważyć, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). Z kolei w myśl art. 21 pkt 1 u.d.i.p. przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w zakresie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Rozważając okoliczności niniejszej sprawy sąd uznał, że zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny. Brak przekazania skargi jest zawiniony i stanowił naruszenie jednoznacznie brzmiących przepisów p.p.s.a. oraz u.d.i.p.
Z akt sprawy załączonych do odpowiedzi organu na wniosek o wymierzenie organowi grzywny wynika, że skarga Związku A w S. wpłynęła do organu w dniu 18 listopada 2022 r., jednakże organ potraktował skargę jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 17 u.d.i.p.
Konieczne staje się zatem wyjaśnienie, że wobec wydania decyzji z dnia 31 października 2022 r., nr 2/UIP/2022 przez Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół nr 2 im. Marii Dąbrowskiej w Sieradzu, niebędącego organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie miał zastosowanie art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W związku z powyższym stronie skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do organu administracji publicznej wyższego stopnia, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego podmiotu. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 52 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
Z przedstawionych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest do sądu administracyjnego skarga w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest bezwzględnie zobowiązany przekazać to pismo sądowi wraz z kompletem akt sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Jak już wyżej zaznaczono, skarga Związku A w S. wpłynęła do organu w dniu 18 listopada 2022 r. Z uwagi na to, że 15-dniowy termin do jej przekazania do Sądu upłynął organowi w sobotę 3 grudnia 2022 r., ostatnim dniem terminu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią był dzień 5 grudnia 2022 r. Tak więc zwłoka organu w przekazaniu akt wynosi ponad 3 miesiące. Zdaniem sądu nie sposób przyjąć, że przekroczenie terminu jest nieznaczne. Zwłoka wynikała z niewłaściwego zastosowania przepisów p.p.s.a. i u.d.i.p. oraz w konsekwencji błędnego potraktowania skargi jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy za co, co sąd z całą mocą podkreśla, winę ponosi w całości organ. Jednocześnie należy stwierdzić, że organ do dnia rozpoznania wniosku nie przekazał oryginału skargi z dnia 17 listopada 2022 r. wraz z odpowiedzią na skargę.
W tych okolicznościach zaistniały przesłanki zastosowania grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Zespołu Szkół nr 2 im. Marii Dąbrowskiej w Sieradzu nie wypełnił obowiązku przekazania do Sądu skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej złożonej przez stronę skarżącą, co nie znajduje żadnego usprawiedliwienia.
W tym miejscu podkreślić jednocześnie należy, że każda skarga do sądu administracyjnego wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne i tylko sąd jest uprawniony do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Innymi słowy to sąd, a nie organ administracji jest dysponentem skargi i to rolą sądu jest jej ocena. Zatem bez względu na to, czy organ pozostaje w przekonaniu, że załatwił sprawę co do meritum, jego obowiązkiem było przekazanie skargi na ww. decyzję do sądu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie określonym ustawą.
Grzywna o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu. W tej sytuacji przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi pozostają bez znaczenia w sprawie wymierzenia grzywny, mogą mieć jedynie wpływ na jej wysokość.
Podkreślić również należy, że stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku wymierzenia grzywny, lecz wyposaża sąd w uprawnienie do jej wymierzenia. Ustawodawca przewidział bowiem, że sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Orzeczenie sądu ma więc charakter uznaniowy, a sąd podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi charakter sprawy, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek przekazania skargi wraz z aktami oraz czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy.
Miarkując wysokość grzywny wymierzonej organowi w niniejszej sprawie, sąd miał na uwadze, że ustawodawca do uznania sądu pozostawił ustalenie wysokości wymierzonej grzywny, pod warunkiem, że jej górna granica nie przekroczy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Kwota ta zawiera się w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim wynosi 6346,15 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r. M.P.2023, poz. 171).
W konsekwencji sąd uznał, że grzywna w kwocie 200 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku ustawowego i jednocześnie spełni pozostałe cele, dla których została ustanowiona, dyscyplinując organ na przyszłość. Jak wynika z wyjaśnień organu uchybienie spornemu obowiązkowi nie było bowiem wynikiem lekceważącego stosunku do strony skarżącej, czy też świadomego lekceważenia prawem określonych obowiązków, leczy wynikało z niewłaściwego zastosowania przepisów p.p.s.a. i u.d.i.p. oraz niewłaściwego potraktowania skargi jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Dlatego też sąd uznał, że z uwagi na przekroczenia terminu z art. 54 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt. 1 u.d.i.p. zachodzą podstawy do stosowania wobec organu środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci grzywny. W ocenie Sądu zasadna w realiach niniejszej sprawy jest grzywna w wysokości 200 zł.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 postanowienia.
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
a.bł.