Uzasadnienie
A. K. w oparciu o art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", pismem z dnia 6 czerwca 2022 r., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie grzywny Staroście Bełchatowskiemu za nieprzekazanie skargi z dnia 20 stycznia 2022 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu wniosku skarżąca wyjaśniła, że w dniu 20 stycznia 2022 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Bełchatowskiego i do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny nie uzyskała żadnej informacji o przekazaniu skargi do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Starosta Bełchatowski wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek dotyczy postępowania znak: WS.683.41.2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gminie K., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0803 ha oraz nr [...] o pow. 0,0012 ha, które na mocy decyzji Wójta Gminy Kleszczów, znak: OŚG.6831.11.2019 z dnia 9 lipca 2019 r. przeszły z mocy prawa na własność Gminy Kleszczów z przeznaczeniem na drogę publiczną.
A.K. w trakcie wizyty w siedzibie Starostwa na początku 2020 r. została szczegółowo poinformowana o sposobie i trybie załatwienia sprawy oraz o tym, że po dokładnym przeanalizowaniu złożonych wraz z wnioskiem dokumentów, otrzyma pismo w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie i wypłacenie jej odszkodowania.
Po analizie wniosku koniecznym okazało się pozyskanie dodatkowej dokumentacji, by móc potwierdzić tytuł prawny do nieruchomości. W zbiorach Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru tut. Starostwa przeanalizowano i odszukano niezbędne dokumenty własnościowe, natomiast w Sądzie Rejonowym w B. w Wydziale Ksiąg Wieczystych przeanalizowano treść księgi wieczystej założonej dla nieruchomości, z której wydzielono działki przeznaczone pod drogę publiczną. Koniecznym okazał się również kontakt telefoniczny z pracownikiem Urzędu Gminy w Kleszczowie w celu pozyskania dodatkowych informacji dotyczących wydanej przez Wójta Gminy Kleszczów decyzji znak OSG.6831.11.2019 z dnia 9 lipca 2019 r. na mocy której nastąpiło wydzielenie działek pod drogę publiczną i przejście ich na własność Gminy Kleszczów. O wszystkich tych czynnościach A. K. była informowana telefonicznie i nie wnosiła żadnych uwag dotyczących zbyt opieszale prowadzonego postępowania.
Po zgromadzeniu wszystkich dokumentów, w dniu 27 kwietnia 2020 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania. W dniu 11 maja 2020 r. zwrócono się do Wójta Gminy Kleszczów o dostarczenie dodatkowej dokumentacji – protokołu z uzgodnień przeprowadzonych z A. K. Oba pisma zostały wysłane zarówno do Wójta Gminy Kleszczów jak i A. K.. Po otrzymaniu protokołu, postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r. powołano Rzeczoznawcę Majątkowego A. C., która sporządziła operat szacunkowy, w którym została określona wartość przedmiotowej nieruchomości. Strony postępowania powiadomiono o tym pismem z dnia 15 października 2020 r. W odpowiedzi Wójt Gminy Kleszczów wniósł uwagi do operatu szacunkowego, a wobec oczekiwania na udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiedzi na uwagi wydłużono termin rozpatrzenia sprawy do dnia 11 grudnia 2020 r.
W związku z uwagami, jakie zostały wniesione na piśmie przez Wójta Gminy Kleszczów, Rzeczoznawca Majątkowy sporządziła nowy operat szacunkowy, który przesłany został stronom w dniu 30 listopada 2020 r. Operat został zaakceptowany przez Wójta Gminy Kleszczów, natomiast uwagi do niego wniosła A. K. pismem z dnia 20 grudnia 2020 r. Następnie zaś Starosta zdecydował się przeprowadzić rozprawę administracyjną mając na celu wyjaśnienie w sposób jak najbardziej przejrzysty, szczegółowy i zrozumiały dla stron postępowania, wszystkich uwag i niejasności w stosunku do sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się 15 lutego 2021 r., w sposób wyczerpujący zostały udzielone wszystkie odpowiedzi na postawione pytania, lecz w marcu 2021 r. wpłynęło kolejne pismo od A.K. z uwagami do operatu, na które została udzielona odpowiedź.
Ponadto ograniczenia wprowadzone w związku z ogłoszonym w 2020 r. stanem epidemii, wywołanym zakażeniami wirusem COVID-19 oraz kwarantanny pracowników wpłynęły na wydłużenie czasu realizacji niektórych czynności administracyjnych.
W dniu 13 stycznia 2022 r. odbyły się oględziny nieruchomości, w których uczestniczyła A. K. W dniu 20 stycznia 2022 r. do Starostwa wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Podczas wizyty w urzędzie A.K., po omówieniu całości dotychczasowego postępowania oraz przedstawieniu szczegółowego planu działań w zakresie zakończenia postępowania administracyjnego, zobowiązała się do wycofania skargi. W dniu 20 lutego 2022 r. został sporządzony kolejny operat szacunkowy, który uwzględniał zgłoszone przez A.K. uwagi dotyczące braku we wcześniejszej wycenie oszacowania wartości drzew. Doszacowanie to zostało wykonane na zlecenie organu. Mając na względzie złożone przez A.K. oświadczenie o tym, że wycofa skargę organ nie przekazał w ustawowym terminie skargi z dnia 20 stycznia 2022 r..
Po otrzymaniu od Rzeczoznawcy korekty operatu szacunkowego przesłano go A. K. Natomiast pismem z dnia 20 lipca 2022 r. zawiadomiono, że został zgromadzony materiał dowodowy dający podstawę do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Reasumując, w trakcie trwania postępowania czyli od dnia wpływu wniosku o jego wszczęcie, skarżąca była w stałym kontakcie z pracownikiem prowadzącym sprawę i za każdym razem uzyskiwała informację na temat podjętych działań i czynności w sprawie.
W załączeniu odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, organ przesłał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (art. 54 § 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd zaś orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
Zdaniem sądu w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki wymierzenia organowi grzywny.
Oceny tej nie zmienia fakt, że Starosta Bełchatowski nadesłał skargę wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy, wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Okoliczność, że organ administracji finalnie przekazał do Sądu skargę wraz z aktami sprawy, nie skutkuje bowiem ani bezprzedmiotowością postępowania, ani bezzasadnością rozpoznawanego wniosku.
Należy zauważyć, że oryginał skargi z dnia 20 stycznia 2022 r. został do sądu przekazany przez Starostę Bełchatowskiego przy piśmie z dnia 28 lipca 2022 r., nadanym 29 lipca 2022 r., natomiast 30-dniowy termin przekazania skargi, złożonej w organie w dniu 20 stycznia 2022 r., upływał w dniu 21 lutego 2022 r. Zatem w sprawie wystąpiło około pięciomiesięczne opóźnienie wobec ustawowo określonego terminu.
W tych okolicznościach zaistniały przesłanki zastosowania grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Natomiast w kontekście zasadności wymierzenia grzywny nie ma znaczenia powoływanie się przez organ na zobowiązanie się skarżącej do jej wycofania.
W tym miejscu podkreślić jednocześnie należy, że każda skarga do sądu administracyjnego wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne i tylko sąd jest uprawniony do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Innymi słowy, to sąd, a nie organ administracji jest dysponentem skargi i to rolą sądu jest ocena, czy w danej sprawie bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce, czy też nie. Zatem bez względu na to, czy organ pozostaje w przekonaniu, że załatwił sprawę co do meritum, jego obowiązkiem było przekazanie skargi na bezczynność do sądu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie określonym ustawą.
Grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia tejże grzywny jest niewypełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu. W tej sytuacji przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi pozostają bez znaczenia w sprawie wymierzenia grzywny, mogą mieć jedynie wpływ na jej wysokość.
Miarkując wysokość grzywny wymierzonej organowi w niniejszej sprawie, Sąd miał na uwadze, że ustawodawca do uznania sądu pozostawił ustalenie wysokości wymierzonej grzywny, pod warunkiem, że jej górna granica nie przekroczy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Kwota ta zawiera się w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim wynosi 5662,53 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r. M.P. 2022, poz. 175).
W konsekwencji Sąd uznał, że grzywna w kwocie 200 złotych będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku ustawowego i jednocześnie spełni pozostałe cele, dla których została ustanowiona, dyscyplinując organ na przyszłość. Jak wynika z wyjaśnień organu uchybienie spornemu obowiązkowi nie było bowiem wynikiem lekceważącego stosunku do skarżącej, czy też świadomego lekceważenia prawem określonych obowiązków, leczy wynikało jedynie z błędnego przekonania, że skarżąca wycofa skargę wobec otrzymywania od organu informacji na temat podjętych działań i czynności w sprawie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 postanowienia.
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony przez wnioskodawcę wpis sądowy w kwocie 100 zł.