Uzasadnienie
F. W. z siedzibą w L. (dalej także jako: wnioskodawca) złożyła w dniu 23 września 2024 r. wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Muzeum N. w L. grzywny za nieprzekazanie do sądu kompletnej skargi.
We wniosku Fundacja podniosła, że organ nie przekazał do sądu dołączonych do skargi Fundacji dokumentów w postaci pełnomocnictwa i odpisu z KRS.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Muzeum wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu organ potwierdził, że w dniu 26 lipca 2024 r. Fundacja wniosła skargę na bezczynność Dyrektora w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy została przekazana do sądu w dniu 5 sierpnia 2024 r. (na elektroniczną skrzynkę podawczą sądu). Dyrektor wyjaśnił, że brak przekazania pełnomocnictwa i odpisu z KRS (jako załączników do skargi) wynikał z trudności technicznych będących efektem niekompatybilności systemów informatycznych i programów, w ramach których prowadzone są sprawy w instytucji. System EZD RP po zaznaczeniu wszystkich dokumentów do stworzenia paczki do sądu, pominął załączony do skargi załącznik z rozszerzeniem ZIP (na potwierdzenie organ dołączył do odpowiedzi rzut z ekranu potwierdzający takie działanie oprogramowania).
Ponadto, zdaniem organu, Fundacja nie wymieniła w skardze załączników. W tej sytuacji Dyrektor nie miał żadnej informacji, do czasu odrzucenia skargi Fundacji (z powodu nieusunięcia braków formalnych i nieuiszczenia wpisu sądowego) o braku dołączonych do skargi dokumentów. Dyrektor nie mógł zatem braku tego samodzielnie uzupełnić. W tej sytuacji nie można przypisać organowi winy w zakresie realizacji ciążących na nim obowiązków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.). Obowiązkiem organu jest przekazanie sądowi skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zasadniczo w terminie 30 dni od daty jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej obowiązują przepisy szczególne, modyfikujące termin przekazania skargi wraz z aktami do sądu. Jak wynika z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.), przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, sąd – na wniosek skarżącego – może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
W rozpoznawanej sprawie wniosek Fundacji o wymierzenie Dyrektorowi Muzeum grzywny zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznawana sprawa jest o tyle specyficzna, że wniosek o wymierzenie grzywny nie dotyczy nieprzekazania samej skargi do sądu, lecz nieprawidłowego wypełnienia tego obowiązku przez Dyrektora, na skutek nieprzekazania dołączonych do skargi dokumentów w postaci pełnomocnictwa oraz odpisu z KRS. Jak wynika z przytoczonego art. 55 § 1 p.p.s.a., grzywna jest wymierzana za niezastosowanie się do obowiązku organu przekazania skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przekazanie niekompletnej skargi jest naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. i może potencjalnie być sankcjonowane grzywną, jeżeli sąd uzna to za zasadne w świetle okoliczności konkretnej rozpoznawanej sprawy.
Niesporne między stronami jest to, że skarga Fundacji na bezczynność Dyrektora w zakresie udostępnienia informacji publicznej (wniosek z 8 lutego 2024 r.) została przekazana do sądu w ustawowym terminie, wynikającym z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Skarga została wniesiona w formie dokumentu elektronicznego. Do skargi zostały dołączone dokumenty w postaci pełnomocnictwa i odpisu z KRS (zob. wydruk pisma przewodniego z 26 lipca 2024 r., k. 5; fakt ten potwierdza również organ). Jak wynika z akt sprawy o sygn. II SAB/Lu 108/24, pod którą skarga została zarejestrowana, do sądu została przekazana sama skarga (stanowiąca załącznik do wspomnianego pisma przewodniego). Organ nie przekazał prawidłowo pełnomocnictwa i odpisu z KRS.
Bezsporne są również dalsze fakty wynikające z akt sprawy II SAB/Lu 108/24. Fundacja została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie pełnomocnictwa i odpisu z KRS, a także do uiszczenia wpisu sądowego, w obydwu przypadkach – pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwania zostały doręczone prawidłowo pełnomocnikowi Fundacji w dniu 13 sierpnia 2024 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do usunięcia braków formalnych i fiskalnych, postanowieniem z 11 września 2024 r. Sąd odrzucił skargę. Postanowienie jest prawomocne.
Dla oceny zasadności wymierzenia grzywny w rozpoznawanej sprawie istotne są także fakty, które miały miejsce później. W dniu 2 września 2024 r. do Sądu wpłynęła ponownie ta sama skarga Fundacji z 26 lipca 2024 r. (wniesiona w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem organu, w dniu 21 sierpnia 2024 r.). Skarga została przekazana w terminie ustawowym i zarejestrowana pod sygn. II SAB/Lu 125/24. Ponieważ w przekazanych dokumentach brak było pełnomocnictwa i odpisu z KRS, Sąd wezwał Fundację do usunięcia braków formalnych skargi oraz do uiszczenia wpisu sądowego. Braki formalne i fiskalne zostały usunięte. Należy jednak dodać, że uzupełniając braki formalne skargi Fundacja podniosła, że organ wraz ze skargą otrzymał dokumenty, których dotyczyło wezwanie (pismo z 23 września 2024 r., k. 44 akt II SAB/Lu 125/24).
Z powyższego wynika niewątpliwie, że organ nie w pełni zrealizował obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż przekazując skargę, zarejestrowaną pod sygn. II SAB/Lu 108/24, nie przekazał załączników w postaci pełnomocnictwa i odpisu z KRS, choć bezsprzeczne załączniki te, w formie dokumentów elektronicznych, zostały do skargi dołączone.
W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny (por. przykładowo postanowienia NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OZ 232/13; z 25 kwietnia 2013 r., I OZ 278/13; z 12 lutego 2014 r., I OZ 72/14; z 6 marca 2014 r., I OZ 141/14; z 22 lipca 2014 r., I OZ 489/14; z 23 września 2014 r., I OZ 759/14). Ma służyć nie tylko zmuszeniu organu do wykonania ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi do sądu, ale także napiętnowania już popełnionych zaniedbań w tym zakresie, tak aby nie powtarzały się one w przyszłości.
W rozpoznawanej sprawie cel dyscyplinujący wymierzenia grzywny niewątpliwie odpadł, wobec prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie
II SAB/Lu 108/24, a także wobec ponownego wniesienia tej samej skargi, zarejestrowanej tym razem pod sygn. II SAB/Lu 125/24.
Do rozważenia pozostaje zatem zasadność wymierzenia grzywny ze względu na cel prewencyjno-represyjny. W tym ujęciu grzywna ma służyć napiętnowaniu naruszenia przez organ obowiązku przekazania skargi do sądu w ustawowym terminie – w tym przypadku – skargi kompletnej, zawierającej wszystkie załączniki. Chodzi o zmobilizowanie organu, aby podjął działania zmierzające do uniknięcia w przyszłości przypadków naruszeń obowiązku przekazywania kompletnej skargi do sądu, w ustawowym terminie.
Skoro w świetle przedstawionych wyżej faktów niewątpliwie doszło do naruszenia obowiązku przekazania do sądu kompletnej skargi, zasadne jest wymierzenie Dyrektorowi Muzeum grzywny. Wymiar grzywny musi uwzględniać specyfikę okoliczności rozpoznawanej sprawy.
W zakresie wymiaru grzywny ustawodawca nie wskazał konkretnych dyrektyw orzekania, poza górną jej granicą - dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu 17 stycznia 2014 r. (I OZ 1259/13), sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1 zł. Określając taki – wyłącznie symboliczny wymiar grzywny Sąd miał na uwadze następujące okoliczności:
Po pierwsze – zakres naruszenia obowiązku. Należy mieć na uwadze fakt, że Dyrektor przekazał skargę do sądu w ustawowym terminie. Błąd organu polegał jednak na niezweryfikowaniu, czy skarga jest przekazywana jako kompletna.
Po drugie – fakt, że skarga była wnoszona w formie dokumentu elektronicznego, taką też postać miały dołączone do niej pełnomocnictwo i odpis z KRS, dodatkowo pliki zawierające te dokumenty zostały spakowane (na co wskazuje format "zip" załącznika). Przekazywanie skarg wnoszonych do sądu drogą elektroniczną nastręcza pewnych trudności technicznych, zwłaszcza w przypadku podmiotów, które nie są typowymi organami administracji publicznej, jak w przypadku Dyrektora Muzeum. Bezsprzecznie jednak Muzeum dysponuje elektroniczną skrzynką podawczą, generującą urzędowe poświadczenia przedłożenia dokumentów wnoszonych drogą elektroniczną. Skoro tak, musi dbać o zapewnienie prawidłowego obiegu dokumentów wnoszonych drogą elektroniczną.
Po trzecie – możliwość uniknięcia przez skarżącą negatywnych skutków niedopełnienia przez organ obowiązku przekazania kompletnej skargi do sądu. Jak już wyżej wskazano, w sprawie II SAB/Lu 108/24 Fundacja została wezwana do usunięcia braków formalnych (a także fiskalnych skargi), mogła zatem uniknąć negatywnych konsekwencji w postaci odrzucenia skargi, przesyłając w terminie brakujące dokumenty. Trzeba przy tym dodać, że Fundacja nie uiściła również wpisu sądowego od skargi w ww. sprawie.
Po czwarte – dalsze konsekwencje błędu organu dla sytuacji prawnej Fundacji. Jak wskazano wyżej – po odrzuceniu skargi zarejestrowanej pod sygn. II SAB/Lu 108/24, Fundacja wniosła ponownie tożsamą skargę, zarejestrowaną pod sygn. II SAB/Lu 125/24. W tym przypadku braki formalne i fiskalne zostały usunięte w terminie. Błąd organu nie skutkował zatem trwałym pozbawieniem Fundacji ochrony prawnej przed sądem administracyjnym.
Po piąte – skalę zjawiska niedopełniania przez organ obowiązków w zakresie przekazywania kompletnej skargi do sądu. Zarówno sądowi z urzędu, jak i obydwu stronom sporu, znany jest fakt, że od 2022 r. do sierpnia 2024 r. Fundacja wniosła łącznie 9 skarg na bezczynność lub decyzje Dyrektora Muzeum w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W żadnej z tych spraw nie wystąpił problem niekompletnego przekazania skargi, czy naruszenia ustawowego terminu przekazania skargi do sądu. Problem ujawnił się dopiero na tle skargi z 26 lipca 2024 r., w przypadku której dwukrotnie organ przekazał niekompletną skargę do sądu. Naruszenie przez Dyrektora obowiązku przekazania kompletnej skargi do sądu miało zatem charakter wyłącznie incydentalny, jakkolwiek błąd popełniono dwukrotnie, w odniesieniu do tej samej skargi.
W ocenie Sądu nie istnieje realne niebezpieczeństwo, że błąd organu, który pojawił się w rozpoznawanej sprawie, stanie się przyczynkiem do pojawienia się praktyki naruszania przez organ obowiązku przekazywania kompletnej skargi do sądu. Uwzględnienie wniosku i wymierzenie grzywny będzie zatem miało funkcję raczej sygnalizacyjną, wskazującą organowi na obowiązki, jakie spoczywają na nim w związku ze sprawami o dostęp do informacji publicznej.
W tej sytuacji uwzględnienie wniosku i wymierzenie grzywny w kwocie 1 zł miało jedynie wymiar symboliczny, sprowadzający się do przyznania racji Fundacji, że jej skarga nie została prawidłowo przekazana do sądu administracyjnego, a z drugiej strony – zasygnalizowania organowi konieczności zadbania o prawidłowy obiegu dokumentów wnoszonych drogą elektroniczną.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na treści art. 200 i 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwotę [...]zł uiszczoną tytułem wpisu od wniosku.