Uzasadnienie
W dniu [...] marca 2021 r. Stowarzyszenie [...] w [...] (dalej także jako "skarżący" lub "wnioskodawca"), reprezentowane przez Dyrektora Zarządzającego K. T., złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w L. (dalej także jako "organ") grzywny z powodu nieprzekazania ww. Sądowi w ustawowym terminie złożonej za pośrednictwem organu skargi z dnia [...] grudnia 2020 r., dotyczącej bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W treści wniosku Stowarzyszenie dodatkowo zwróciło się o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że w dniu [...] listopada 2020 r. zwrócił się do Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w L., za pośrednictwem poczty elektronicznej, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W związku z brakiem odpowiedzi organu zarówno na powyższy wniosek, jak i późniejsze ponaglenie do jego wykonania, skarżący w dniu [...] grudnia 2020 r. skierował do organu, przesyłką pocztową poleconą, skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W dniu [...] marca 2021 r. skarżący uzyskał od Wydziału Informacji Sądowej WSA w Lublinie informację, że przedmiotowa skarga nie została przekazana Sądowi w 15-dniowym terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p."). Wnioskodawca podkreślił, że obowiązek przekazania złożonej skargi na bezczynność organu istnieje niezależnie od tego, czy wnioskodawca otrzymał sporządzoną następnie odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przesłanką wymierzenia grzywny jest natomiast sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w ustawowym terminie, bez względu na powody takiego stanu rzeczy.
W odpowiedzi na wniosek organ (reprezentowany przez adwokata Ł. L.) wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2021 r. na adres Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w L. nadeszła jednostronna niepodpisana kserokopia fragmentu pisma zatytułowanego "SKARGA na bezczynność" (jedna kartka, jednostronnie zadrukowana). Pismo robiło wrażenie kserokopii fragmentu większej całości i nie było podpisane. U góry pisma znajdował się napis "ODPIS DLA STRONY PRZECIWNEJ - INFORMAGA Z KRS TYLKO DLA SĄDU". Do pisma nie została załączona żadna informacja z KRS. Z pisma nie wynikało też, by nadawca domagał się przekazania tego "paradokumentu" gdziekolwiek dalej, a z treści tej kartki - z owego napisu na jego górze - wynikało, że jest to odpis dla strony przeciwnej, która została na kartce oznaczona jako Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w L.. Dla Dyrektora - nie mającego wykształcenia prawniczego - z otrzymanego "paradokumetu" wynikało, że jest to przeznaczony dla niego odpis pisma, które zostało skierowane przez skarżącego do Sądu.
Z tej przyczyny Dyrektor Szkoły nie przekazał Sądowi owej otrzymanej niepodpisanej, skserowanej kartki papieru. Jednocześnie jednak szkoła odpisała nadawcy na zasygnalizowane w owym "paradokumencie" trzy zagadnienia. Skarżący nie odpowiedział natomiast na korespondencję szkoły, nie domagał się przekazania swojej korespondencji Sądowi, a we wniosku, na który niniejsze pismo stanowi odpowiedź, zataił fakt udzielenia mu odpowiedzi na otrzymaną korespondencję. Dla Szkoły sprawa obecna robi wrażenie złośliwego nękania pod pozorem działań mających na celu realizację celów statutowych skarżącego.
W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2021 r. skarżący podtrzymał wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi na podstawie jej odpisu załączonego do wniosku. Skarżący podniósł, ze wbrew twierdzeniu organu, w przesyłce złożonej za jego pośrednictwem w dniu [...] grudnia 2020 r. znajdowała się skarga w pełnej treści, obejmująca jedną, obustronnie zadrukowaną kartkę, podpisaną przez Prezesa Zarządu Centrum [...]. Korespondencja ta zawierała ponadto odpis skargi dla strony przeciwnej oraz wydruk informacji z KRS.
Skarżący stwierdził, że z oczywistych przyczyn nie jest w stanie udowodnić, jaka była zawartość ww. przesyłki. Zakładając jednak, że przesyłka dotarła do organu kompletna i nienaruszona, uznał, nie znajduje uzasadnienia działanie Dyrektora polegające na nieprzekazaniu skargi do Sądu z powodu rzekomego otrzymania wyłącznie odpisu skargi. Skarżący podkreślił, że gdyby nawet skarga została złożona w jednym egzemplarzu, nie zwalniałoby to organu z obowiązku jej przekazania. Organ nie ma bowiem uprawnień do oceniania skargi pod kątem wymogów formalnych. Dopiero Sąd, po otrzymaniu skargi, mógłby wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych.
W ocenie wnioskodawcy absurdalny jest też zarzut, iż strona skarżąca po złożeniu skargi nie domagała się jej przekazania do Sądu. Obowiązek ten wynika bowiem z art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), a więc – w ocenie skarżącego – nie ma żadnego powodu, dla którego miałby o tym organowi przypominać, albo się tego pisemnie domagać.
Do powyższego pisma skarżący załączył (m.in.) uwierzytelnioną kopię pisma Dyrektora P. K. Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w L. z dnia [...] stycznia 2021 r. (w formie dokumentu elektronicznego), wystosowanego do skarżącego w reakcji na otrzymaną w dniu [...] stycznia 2021 r. skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Wniosek o wymierzenie Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w L. grzywny za niewykonanie w terminie obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w odniesieniu do skargi Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2021 r. na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2020 r., zasługuje na uwzględnienie.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Przepis art. 49a stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do treści § 2 cytowanego artykułu, organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku skarg składanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, trzydziestodniowy termin na wykonanie przez organ obowiązku, o którym mowa w powyższym przepisie, został skrócony przez ustawodawcę do 15 dni, o czym stanowi przepis art. 21 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie natomiast z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów).
Z przywołanych regulacji wynika, że przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia organowi grzywny jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Natomiast sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżące Stowarzyszenie w dniu [...] grudnia 2021 r. wniosło za pośrednictwem Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w L., przesyłką pocztową poleconą, skargę z na bezczynność tego organu w udzieleniu informacji publicznej na wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2020 r. Poza sporem jest również, że powyższa korespondencja wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2021 r. (okoliczność tę organ potwierdził w odpowiedzi na wniosek). W toku postępowania zainicjowanego rozpoznawanym wnioskiem Sad ponadto z urzędu ustalił, że powyższa skarga do tej pory nie została mu przez organ przekazana, co zresztą potwierdzają wyjaśnienia organu przedstawione w odpowiedzi na wniosek.
W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że organ – pomimo upływu z dniem [...] stycznia 2021 r. ustawowego terminu do przekazania Sądowi skargi Stowarzyszenia wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy – do tej pory obowiązku tego nie wykonał. Z tego względu wniosek o wymierzenie organowi grzywny należało uznać za zasadny. Jednocześnie należy podkreślić że obowiązek przekazania Sądowi przedmiotowej skargi pozostaje nadal aktualny, zaś dalsze uchylanie się od jego wykonania może skutkować wymierzeniem organowi kolejnych grzywien na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie złożenia przez skarżącego kolejnych wniosków w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OZ 483/12, LEX nr 1334618).
Podkreślić nadto trzeba, że przyczyny powodujące nieprzekazanie skargi do sądu są nieistotne dla samego wymierzenia sankcji z art. 55 § 1 p.p.s.a., a mogą mieć wpływ jedynie na wysokość przedmiotowej grzywny. Argumenty organu przedstawione w odpowiedzi na wniosek, dotyczące błędnej kwalifikacji otrzymanej od strony skarżącej w dniu [...] stycznia 2021 r. korespondencji, nie podważają zatem zasadności wniosku co do istoty. Nadto nie przemawiają one również za wymierzeniem grzywny jedynie w minimalnej wysokości, albowiem – w ocenie Sądu – nie są w pełni wiarygodne.
Odnosząc się do tych twierdzeń zauważyć należy, że o ile brak jest możliwości zweryfikowania, w jakim kształcie dotarła do organu w dniu [...] stycznia 2021 r. korespondencja skarżącego zawierająca skargę, o tyle w świetle dokumentacji zawartej w aktach sprawy nie sposób dać wiary twierdzeniu wyrażonemu w odpowiedzi na wniosek, że organ po otrzymaniu przedmiotowej korespondencji nie był świadomy, iż jej zawartość stanowi skargę, którą winien przekazać tutejszemu Sądowi. Takiemu twierdzeniu przeczy treść pisma organu z dnia [...] stycznia 2021 r., które skierował do skarżącego w reakcji na otrzymaną w dniu [...] stycznia 2021 r. korespondencję. Z treści tego pisma wynika bowiem wprost, że organ prawidłowo zakwalifikował otrzymaną korespondencje jako (cyt.) "skargę do Sądu Administracyjnego w L. na <> z naszej strony z powodu nieudostępnienie informacji publicznej" (pisownia oryginalna). W tej sytuacji, wobec prawidłowego odczytania przez organ rodzaju otrzymanego pisma, nieprzekazanie przedmiotowej skargi do Sądu nie znajduje usprawiedliwienia.
Podkreślić trzeba, że z obowiązku przekazania skargi Sądowi w żadnej mierze nie zwalniały organu ewentualne braki formalne skargi (w tym uznanie jej treści za niekompletnej lub brak podpisu strony skarżącej), czy też przekonanie o jej bezzasadności. Już bowiem samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Dopiero zaś sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny, czy skarga jest dopuszczalna, w tym zwłaszcza, czy mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, a nadto, czy jest zasadna, co w przypadku skargi na bezczynność w sprawie udostepnienia informacji publicznej sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informacją publiczną oraz, czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do jego rozpoznania na podstawie przepisów u.d.i.p..
Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna bądź, że nie jest zasadna, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania sadowi wraz z odpowiedzią na skargę i ewentualnymi aktami sprawy. Nadto jedynie sąd jest władny do dokonania oceny skargi pod względem wymogów formalnych, a w razie stwierdzenia braków w tym zakresie zobowiązany jest wezwać stronę skarżącą do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Organ swoją ocenę w powyższych kwestiach ma zaś jedynie prawo wypowiedzieć w odpowiedzi na skargę, którą również ma obowiązek przekazać sądowi administracyjnemu (por. postanowienia NSA: z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OZ 1415/19, z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1145/19; z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z tych względów wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należało uznać za zasadny.
Ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę opisane wyżej okoliczności oraz fakt, iż skarga z dnia [...] grudnia 2020 r. nie została przez organ przekazana nawet pod wpływem doręczenia mu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny za niewykonanie tego obowiązku. Okoliczności te, w ocenie Sądu, wykluczają ustalenie wysokości grzywny w granicach jej dolnego wymiaru. Sąd uznał natomiast, że w realiach niniejszej sprawy grzywna w wysokości 500 złotych będzie adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia prawa, a przy tym wystarczająca dla osiągnięcia tak jej dyscyplinującego i represyjnego, jak i prewencyjnego celu. Podkreślić należy, że orzeczona kwota grzywny mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od wniosku w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.