Postanowienie WSA w Lublinie z 22 marca 2023 r., II SO/Lu 4/23

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym

Sprawa

sprawy z wniosku M. W. w przedmiocie wymierzenia Prezesowi Zarządu Mir-Eko Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Mirczu grzywny za nieprzekazanie w terminie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie skargi z dnia 9 grudnia 2022 r. na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a I. wymierzyć Prezesowi Zarządu Mir-Eko Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Mirczu grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych; II. zasądzić od Prezesa Zarządu Mir-Eko Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Mirczu na rzecz M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skład

Przewodniczący: Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha

Uzasadnienie

W dniu 27 stycznia 2023 r. M. W. (dalej także jako "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie Prezesowi Zarządu M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. (dalej także jako "organ" lub "Prezes M."), na podstawie art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), grzywny za nieprzekazanie ww. Sądowi skargi z dnia 9 grudnia 2022 r., dotyczącej bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że w dniu 9 grudnia 2022 r. skierowała do Sądu skargę na bezczynność Prezesa M. w sprawie wniosku z dnia 24 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 2 stycznia 2023 r. skarżąca otrzymała od organu pisemne żądanie wskazania jej adresu zamieszkania, jako warunku nadania skardze dalszego biegu, pomimo, że skarga zawierała adres do doręczeń skarżącej. W dniu 18 stycznia 2023 r. skarżąca poinformowała organ, że powołany w jego piśmie przepis art. 46 § 2 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. nie daje podstawy dla ww. żądania.

W ocenie skarżącej, w zaistniałej sytuacji organ pozostaje w zwłoce w przekazaniu skargi. W przypadku skarg w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, obowiązkiem organu jest bowiem przekazanie skargi w terminie 15 dni. Konsekwencją zaniechania przekazania skargi jest zaś możliwość wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu, na co wskazuje art. 55 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na wniosek Prezes M. (reprezentowany przez radcę prawnego P. S.) wniósł o oddalenie wniosku w całości.

Organ wyjaśnił, ze skarga, którego dotyczy żądanie wymierzenia grzywny, wpłynęła do siedziby Spółki M. w dniu 13 grudnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. potwierdził odebranie skargi oraz wyjaśnił przyczyny udzielenia żądanych informacji publicznych w późniejszym terminie, podkreślając jednocześnie, że wniosek o ich udostępnienia został już zrealizowany. W tym samym piśmie organ – w związku z ujawnieniem braku formalnego skargi w postaci braku wskazania adresu zamieszkania skarżącej – zwrócił się do skarżącej o podanie tych danych. Odpowiedź skarżącej na ww. pismo została doręczona organowi po 5 tygodniach, tj. w dniu 30 stycznia 2023 r. W tej sytuacji organ przystąpił do sporządzania odpowiedzi na skargę i niezwłocznie przekazał dokumenty w sprawie do Sądu.

Organ stwierdził, że być może powinien był przekazać skargę ze wszystkimi jej wadami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, natomiast kierował się zasadą ekonomiki postępowania. Zdecydował się zwrócić o uzupełnienie brakujących danych, zakładając, że odpowiedź skarżącej nastąpi bez zbędnej zwłoki. Tymczasem odpowiedź ta nadeszła dopiero w dniu 30 stycznia 2023 r. Wówczas skarga została wraz z dokumentami złożona. Przyczyną opóźnienia w przekazaniu skargi do Sądu nie było więc intencjonalne działanie podmiotu w kierunku maksymalnego opóźniania przekazania skargi i utrudniania postępowania skargowego. Opóźnienie to było bowiem efektem wystosowanego do skarżącej pisma i oczekiwania jej odpowiedzi. Z uwagi zaś na fakt, że informacja publiczna, której skarga dotyczyła, została udostępniona skarżącej w dniu 13 grudnia 2022 r., opóźnienie w przekazaniu skargi nie spowodowało ujemnych skutków po stronie skarżącej. Grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma natomiast charakter fakultatywny, wobec czego nawet w przypadku spełnienia wskazanych tamże przesłanek, Sąd nie jest zobligowany do orzeczenia grzywny. Obowiązkiem Sądu jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Wniosek jest zasadny, albowiem Prezes M. nie zachował ustawowego terminu przy przekazaniu skargi M. W. z dnia 9 grudnia 2022 r. na bezczynność w sprawie wniosku z dnia 24 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (nr KRS: [...]), wynika, że właścicielem całości udziałów tej spółki jest Gmina M. Przedmiotem działalności ww. spółki gminnej jest natomiast (m.in.) zbieranie i usuwanie odpadów. Nie budzi zatem wątpliwości, że spółka ta jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."), wykonującą zadania publiczne i dysponującą majątkiem publicznym, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tym samym Prezes M.– jako podmiot reprezentujący tę spółkę – z mocy ww. przepisu należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Jeżeli więc jego działania lub bezczynność w tym zakresie staną się przedmiotem skargi złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na Prezesie M. ciąży obowiązek przekazania skargi sądowi, zaś w zainicjowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym przysługuje mu przymiot strony przeciwnej.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie Prezes M. prawidłowo wykonał powyższy obowiązek, wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści § 2 cytowanego artykułu, organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, przy czym – jak słusznie zauważyła skarżąca – w przypadku skarg składanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, trzydziestodniowy termin na wykonanie przez organ obowiązku, o którym mowa w powyższym przepisie, został skrócony przez ustawodawcę do 15 dni, o czym stanowi przepis szczególny art. 21 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie natomiast z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów).

Wprawdzie regulacja zawarta w przytoczonym wyżej przepisie zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma mieszany dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (zob. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, opubl. ONSAiWSA 2006/6, poz. 156; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, opubl. ONSAiWSA 2008/3, poz. 42, s. 24). Nadto, oprócz funkcji dyscyplinująco-restrykcyjnej, grzywna taka pełni również rolę prewencyjną, albowiem służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości (zob. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, opubl. ONSA/WSA 2010/1/2). Oznacza to, że wniosek o wymierzenie grzywny w tym trybie może zostać uwzględniony również w sytuacji, gdy przed jego złożeniem doszło do przekazania sądowi skargi, jednak czynności tej dokonano po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi bowiem do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie (por. postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1086/09, LexPolonica nr 2299926; z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt I OZ 161/10, LexPolonica nr 2281264; z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OZ 387/11, LexPolonica nr 2620325).

Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny – w sytuacji, gdy nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu – może mieć natomiast wpływ na określenie wysokości grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien bowiem ocenić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nie tylko fakt, że do jego naruszenia w ogóle doszło. Do takich okoliczności należy zaliczyć czas jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewykonania wspomnianego obowiązku w terminie, a także właśnie, czy zobowiązany przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Te ostatnie względy jednak nie uwalniają od konsekwencji wyrażonych w art. 55 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie należy podkreślić, że obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ uznaje, że skarga nie jest zasadna, bądź, że nie spełnia wymogów formalnych. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Dopiero zaś sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą, jest władny dokonywać oceny skargi – tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Jeżeli nawet skarga jest obarczona brakami formalnymi, jedynie sąd jest uprawniony do wezwania skarżącego do uzupełnienia tych braków. Obowiązkiem organu, do którego wpłynęła skarga dotycząca jego działania, bezczynność lub przewlekłego prowadzenia postępowania, jest wyłącznie sporządzenie odpowiedzi na skargę i przekazanie sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy, w ustawowym terminie. Obowiązki powyższe nie zostają przy tym zniesione nawet w razie uwzględnienia przez organ skargi w trybie autokontroli przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca M. W. wniosła za pośrednictwem Prezesa M. skargę z dnia 9 grudnia 2022 r. na bezczynność tego podmiotu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 24 października 2022 r. Jak ustalono na podstawie akt sprawy o sygnaturze II SAB/Lu 28/23, w której przedmiotowa skarga jest przedmiotem rozpoznania, skarga ta wpłynęła do siedziby spółki M. w dniu 13 grudnia 2022 r. Przekazanie owej skargi Sądowi nastąpiło natomiast dopiero w dniu 13 lutego 2023 r. (data nadania na kopercie, w której przekazano ww. skargę wraz ze skargą zarejestrowaną pod sygnaturą II SAB/Lu 27/23 – k. 12 akt sprawy II SAB/Lu 27/23).

Powyższe ustalenia potwierdzają zatem, że organ przekroczył termin do przekazania skargi, który - w myśl art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 83 § 2 p.p.s.a. - upływał z dniem 28 grudnia 2022 r. Okres zwłoki w przekazaniu skargi wyniósł w tym wypadku 47 dni, a zatem przeszło trzykrotnie przekroczył okres przewidziany na przekazanie skargi.

Z tych względów wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należało uznać za zasadny.

Ustalając wysokość grzywny Sąd z jednej strony uwzględnił opisaną wyżej skalę uchybienia organu, która uniemożliwia ustalenie wysokości grzywny w granicach jej dolnego wymiaru, a tym bardziej odstąpienie od jej wymierzenia. Z drugiej zaś strony Sąd wziął pod uwagę wyjaśnienia przedstawione przez organ w odpowiedzi na wniosek, w świetle których uchybienie terminu do przekazania skargi nie wynikało z lekceważącego podejścia do tego obowiązku, lecz spowodowane było błędnym przekonaniem organu, że to w jego gestii leży wezwanie skarżącej do uzupełniania braków formalnych skargi, które winno mieć miejsce przed jej przekazaniem Sądowi. Nadto Sąd wziął pod uwagę fakt, że przedmiotowa skarga została przekazana Sądowi przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny, a także przed powzięciem przez organ informacji o złożeniu tegoż wniosku, w związku z czym nie można uznać, że przekazanie skargi nastąpiło dopiero w reakcji na ów wniosek (wezwanie do udzielenia odpowiedzi na wniosek doręczono bowiem organowi w dniu 7 marca 2023 r., podczas gdy przekazanie skargi miało miejsce w dniu 13 lutego 2023 r.). Zestawiając te wszystkie okoliczności Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy grzywna w wysokości 300 złotych będzie adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia prawa, a przy tym wystarczająca dla osiągnięcia tak jej dyscyplinującego i represyjnego, jak i prewencyjnego celu. Podkreślić należy, że orzeczona kwota grzywny mieści się wziął pod uwagę fakt, w granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Mając na względzie zastrzeżenia organu co do zachowania przez skarżącą wymogów formalnych skargi, końcowo wypada wyjaśnić, że w rozpoznawanym wniosku – analogicznie jak w skardze, której ów wniosek dotyczy – skarżąca podała wyłącznie adres do doręczeń w postaci adresu skrytki pocztowej, natomiast nie podała swojego adresu zamieszkania. Nie wyjaśniła również, jakoby nie posiadała miejsca zamieszkania. Jednakowoż Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznał wezwanie skarżącej do wskazania jej miejsca zamieszkania za zbędne. Możliwość doręczania skarżącej pism przez Sąd została bowiem przez skarżącą zapewniona poprzez wskazanie w tym celu adresu skrytki pocztowej. Wymaga przy tym podkreślenia, że art. 69 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 26 lipca 2022 r. (nadanym ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 1457), dopuszcza możliwość doręczania pism w postępowaniu przed sądem administracyjnym na wskazany przez adresata adres skrytki pocztowej. O zbędności wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego wniosku o wymierzenie grzywny, poprzez wskazanie jej miejsca zamieszkania, zdecydowała również okoliczność, iż wraz z uiszczeniem przez skarżącą wpisu sądowego od wniosku, w aktach sprawy ujawniony został widniejący na potwierdzeniu wpłaty adres skarżącej, który – jako adres przypisany do jej rachunku bankowego – należy uznać za jej adres zamieszkania.

Z powyższych względów, wobec ujawnienia w aktach sprawy adresu zamieszkania skarżącej, który - ze względu na wskazanie adresu skrytki pocztowej, jako adresu do doręczeń - i tak nie był niezbędny dla zapewnienia możliwości doręczania skarżącej pism przez Sąd, należało przyjąć, że brak oznaczenia we wniosku adresu zamieszkania skarżącej, nie stanowi braku formalnego uniemożliwiającego nadanie wnioskowi dalszego biegu i tym samym uzasadniającego zastosowanie art. 49 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. poprzez wezwanie skarżącej do uzupełnienia tego braku, pod rygorem odrzucenia wniosku o wymierzenie nie grzywny. Słuszność tego stanowiska znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wielokrotnie wskazywano na niezasadność wezwania do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wskazanie przez skarżącego swojego numeru PESEL w sytuacji, gdy numer ten znajduje się w aktach sprawy (por. np. postanowienia NSA: z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 343/20, LEX nr 3021691; dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt II GZ 135/20, LEX nr 3007707; z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GZ 366/19, LEX nr 2745292).

O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczyły się do uiszczonego wpisu od wniosku w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 210 § 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.