Uzasadnienie
W dniu 22 lipca 2020 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynął wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: jako: "Zakład") o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej – V.D., obywatela Ukrainy (dalej jako: "osoba nieobecna"). W uzasadnieniu wniosku Zakład wskazał, że decyzją z dnia "[...]" r. stwierdził, że osoba nieobecna podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym: emerytalnym, rentowym i wypadkowym oraz podstawę wymiaru składek na ww. ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne na podstawie umów zlecenia zawartych z płatnikiem składek.
Po bezskutecznej próbie doręczenia decyzji osobie nieobecnej na adres na Ukrainie, Zakład wystąpił do Sądu Rejonowego z wnioskiem o ustanowienie dla niej kuratora. Sąd ten, stwierdzając swoją niewłaściwość miejscową, przekazał wniosek do Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich. Postanowieniem z dnia "[...]" r., sygn. akt "[...]", Sąd ten odrzucił przedmiotowy wniosek wobec braku jurysdykcji krajowej. W konsekwencji, Zakład uznał, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie jest właściwy do rozpoznania tego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W świetle art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca wniosek, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie może jednak odrzucić wniosku z tego powodu, jeżeli sąd powszechny uznał się w tej sprawie za niewłaściwy (art. 58 § 4 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stoi na stanowisku, że związanie orzeczeniem sądu powszechnego dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem rozpoznania podlega kognicji sądu administracyjnego.
W przeciwnym przypadku, ma prawo wniosek odrzucić (tak też WSA w Olsztynie w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I SO/Ol 2/11, CBOSA). Sąd podziela tym samym, pogląd wyrażony w piśmiennictwie prawniczym, że inny sposób rozumienia przepisu art. 58 § 4 p.p.s.a. pozostawałby w sprzeczności z art. 177 i 184 Konstytucji RP (por. komentarz do art. 58, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 287-288).
Na mocy art. 177 Konstytucji RP, ustrojodawca powierzył sądom powszechnym sprawowanie wymiaru sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Tzw. zasada domniemania właściwości w zakresie wymiaru sprawiedliwości na rzecz wskazanych sądów oznacza, że jeżeli przepisy Konstytucji lub ustawy zwykłej nie zastrzegą właściwości innych sądów w określonych sprawach, to w zakresie wymiaru sprawiedliwości właściwym w nich będzie co do zasady sąd powszechny (zob. A. Wasilewski, Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP 1998, z. 7, s. 11).
W świetle art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne powołane zostały natomiast do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Ustrojodawca, określając sądową formę tej kontroli, nie przesądził jednak zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, pozostawiając określenie jej granic ustawodawcy. Oznacza to, że z jego woli określone sprawy wynikające z działalności administracji publicznej mogą być objęte właściwością również sądów powszechnych.
Konstytucyjny model sądownictwa zakłada całkowitą odrębność sądów powszechnych, z Sądem Najwyższym na czele i sądów administracyjnych oraz konieczność wyraźnego rozgraniczenia zadań i właściwości pomiędzy tymi sądami z zastrzeżeniem, iż w przypadku wątpliwości, to po stronie sądów powszechnych leży domniemanie kompetencji w rozstrzygnięciu danej sprawy.
Z uwagi na różne co do istoty kompetencje judykacyjne wskazanych sądów, rozgraniczenie właściwości między tymi sądami ma istotne znaczenie dla stron sporu i realizacji ich prawa do sądu (zob. B. Adamiak, Rozgraniczenia właściwości sądów w polskim systemie prawnym, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 14). Z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd właściwy, czyli sąd orzekający w zgodzie ze swoją kompetencją przedmiotową, rzeczową, miejscową i funkcjonalną. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że z konstytucyjnego punktu widzenia najistotniejszym składnikiem tak rozumianej "właściwości" sądu jest jego właściwość przedmiotowa, czyli rozpatrywanie spraw, które ze względu na swój rodzaj należą do kompetencji danego pionu sądowniczego (zob. W. Sanetra, Sąd właściwy w rozumieniu Konstytucji RP, Przegląd Sądowy 2011, nr 9, s. 13-14).
Tylko wówczas możliwe jest bowiem zapewnienie pełnej i prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podziela poglądów wyrażonych w orzecznictwie, zgodnie z którymi art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi szczególną podstawę do właściwości sądu administracyjnego, nawet w przypadku, gdy sprawa należy "de facto" do właściwości sądu powszechnego (zob. np. postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 2746/15, CBOSA). W takiej sytuacji nie jest bowiem realizowane prawo do sądu właściwego.
W warunkach niniejszej sprawy, Sąd Rejonowy m, postanowieniem z dnia "[...]", odrzucił wniosek Zakładu o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej wobec braku jurysdykcji krajowej. W uzasadnieniu, powołując się na uchwałę SN z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt III CZP 50/19, stwierdził, że kurator powinien być ustanowiony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. w związku z art. 78-79 p.p.s.a.
Mając to na uwadze, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w uchwale z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt III CZP 50/19, Sąd Najwyższy przesądził, że "sprawa z wniosku organu administracji publicznej o ustanowienia kuratora na potrzeby postępowania administracyjnego nie podlega samodzielnej kwalifikacji jako sprawa z zakresu kurateli, lecz jej kwalifikacja jest tylko pochodną charakteru sprawy rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, dla potrzeb którego ma być ustanowiony kurator. Oznacza to, że w wypadku, gdy kurator ma być ustanowiony przez sąd w postępowaniu cywilnym dla potrzeb postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, sprawa o jego ustanowienie nie jest sprawą z zakresu kurateli, lecz elementem sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, czyli sprawy administracyjnej. Koresponduje z tym założeniem przyjęta w orzecznictwie teza, że wynagrodzenie kuratora ustanawianego w postępowaniu cywilnym w charakterze przedstawiciela strony w rozumieniu art. 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego." Sprawa, w związku z którą wniesiony został wniosek o ustanowienie kuratora, mimo że stanowi sprawę administracyjną, nie mieści się jednak w zakresie kognicji sądów administracyjnych, które powołane zostały do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej w zakresie określonym w art. 3 p.p.s.a. oraz rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych między organami, wskazanymi w art. 4 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie został złożony wniosek o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu w przedmiocie z zakresu ubezpieczeń społecznych, w którym wydawana jest decyzja administracyjna, od której zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa o s.u.s."), przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Podkreślić należy, że mimo iż sprawa merytoryczna rozstrzygnięta została decyzją administracyjną, to kontrola prawidłowości tej decyzji nie została poddana kognicji sądów administracyjnych, bowiem z mocy art. 4778 w zw. z art. 461§ 2 Kodeksu postępowania cywilnego, sądem właściwym w tej sprawie jest sąd okręgowy. Dlatego też odwołanie wniesione zostało do sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego.
Po drugie, zauważyć należy, że na mocy art. 123 ustawy o s.u.s., w postępowaniu regulowanym przepisami tej ustawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a."). Zgodnie zaś z art. 34 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony.
Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC 1990/1/11) wskazał, że wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359;). Stanowisko to zostało podtrzymane także w uchwale tego Sądu z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt III CZP 89/06 (OSNC 2007/9/128).
Z tego powodu, ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 1 k.p.a., nie należy również do kompetencji sądów administracyjnych. Jak bowiem wskazano wyżej, są one powołane do rozpoznawania spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy przepisów szczególnych (art. 1 i 2 p.p.s.a.). Przewidziana na gruncie p.p.s.a. możliwość ustanowienia przez sąd administracyjny kuratora na podstawie art. 30 § 1, art. 78 i art. 79 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy konieczność jego ustanowienia w zakresie określonym w tych przepisach wynikła w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a nie - jak w warunkach niniejszej sprawy - postępowania administracyjnego. Żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje możliwości ustanowienia przez sąd administracyjny kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym i nie odsyła w żadnym zakresie do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego. W konsekwencji, ustanowienie kuratora w tym postępowaniu w sposób oczywisty nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych powołanych do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uznając niedopuszczalność wniosku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.