Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt. II SO/Ol 7/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wymierzył Wójtowi Gminy D. grzywnę w wysokości 100 zł i zasądził od Wójta Gminy D. na rzecz A.K. (dalej "wnioskodawca", "skarżący", "strona") kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd stwierdził, że podstawą wniosku było niepodjęcie czynności polegającej na przekazaniu odpowiedzi (wraz z aktami sprawy) na skargę z 6 kwietnia 2022 r. na uchwałę Rady Gminy D. nr [...] z [...] lutego 2021 r. Ponieważ w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że obowiązki określone w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ciążyły na wójcie, a w związku z tym adresatem przedmiotowego postanowienia jest wójt, a nie rada gminy, która podjęła zaskarżoną uchwałę.
Obciążając Wójta Gminy grzywną Sąd wskazał, że skarga na uchwałę rady gminy wpłynęła do organu 12 kwietnia 2022 r., zatem organ był zobowiązany przekazać ją Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi, czyli najpóźniej w dniu 12 maja 2022 r. Tymczasem skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny nie została przez organ przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, Sąd wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić okoliczności wniesienia pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. odpowiedzi na skargę wnioskodawcy na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Rady Gminy D. w sprawie (nie)rozpoznania skargi na uchwałę Rady Gminy D. [...] z [...] lutego 2021 r., która wpłynęła do organu 1 kwietnia 2022 r. Odpowiedź ta nie dotyczyła skargi z dnia 6 kwietnia 2022 r., która została doręczona organowi przez Sąd w dniu 12 kwietnia 2022 r. Sąd uznał, iż wymierzona grzywna w kwocie 100 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie na prawidłowe działanie podmiotu w przyszłości.
W zażaleniu Wójt Gminy D. podniósł, że organ udzielił odpowiedzi na skargę, która miała tożsamą treść i wpłynęła do organu 1 kwietnia 2022 r. Wobec skargi z 1 kwietnia 2022 r. także wpłynął wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie, a sprawa ta została zakończona postanowieniem z 6 lipca 2022 r., sygn. akt: II SO/Ol 5/22 oddalającym wniosek, co oznacza, że Sąd dysponował wówczas pełnymi aktami sprawy (przesłanymi do Sądu przy skardze wnioskodawcy z 22 lutego 2022 r. do sprawy II SA/Ol 227/22), jak bowiem podkreślano w niniejszym postępowaniu, organ innymi aktami nie dysponował. Zdaniem Wójta organ zrealizował wszelkie obowiązki zaś w sprawie doszło do nieważności postępowania, skoro Sąd nie uwzględnił, że sprawa została rozstrzygnięta postanowieniem z 6 lipca 2022 r. o sygn. akt: II SO/Ol 5/22. Ponadto, w ocenie Wójta organem, którego działań/bezczynności dotyczył wniosek skarżącego z 11 lipca 2022 r. była Rada Gminy D. i to Rada Gminy D. mogła zostać ewentualnie ukarana grzywną.
Postanowieniem z 18 listopada 2022 r., sygn. akt III OZ 688/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. NSA wskazał, że objęcie skargą uchwały Rady Gminy D. implikowało wniosek (zgodny z żądaniem wnoszącego o ukaranie organu grzywną), że organem, którego przeszkodę w przekazaniu odpowiedzi na skargę należy ocenić, jest Rada Gminy. Wskazał, że nieuprawniona była przez Sąd I instancji modyfikacja stron postępowania sądowego w sposób, który pozbawił Radę Gminy D. uczestnictwa w tym postępowaniu, zaś Wójta uczynił organem, który ma odpowiadać finansowo za uchybienia Rady Gminy. NSA wyjaśnił, że z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559) wynika, że nie można wywodzić bezwzględnej i wyłącznej zdolności procesowej wójta, będącego organem wykonawczym gminy w sytuacji, gdy zaskarżeniem objęto działalność organu stanowiącego gminy.
Dodał, że skoro zdolność procesową może w określonych sytuacjach mieć rada gminy, reprezentowana przez jej przewodniczącego, uprawniony jest pogląd, że zdolność sądową ma w takim wypadku właśnie ten organ. Znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 25 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).
Odnosząc się do argumentacji dotyczącej nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu oceniano realizację obowiązków w reakcji na skargę z 1 kwietnia 2022 r. Ponowna skarga – z 6 kwietnia 2022 r., chociaż jej przedmiot był tożsamy, nie zwalniała odpowiedniego organu z obowiązku wskazanego w art. 54 § 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny nie znalazł również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w ramach kompetencji realizowanych na etapie rozpoznawania wniesionych zażaleń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w postaci papierowej lub elektronicznej w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2-2c p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł – M.P. z 2022 r., poz. 175.
Omawiana grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Wymierzenie jej uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonanie w ogóle lub wykonanie po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a.
Rozpatrując wniosek o wymierzenie grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zgodnie z art. 190 w zw. z art. 197 § 2, art. 153 w zw. z art. 166 p.p.s.a., związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w postanowieniu NSA z 18 listopada 2022 r.
W niniejszej sprawie bezspornie Rada Gminy D. uchybiła określonemu trzydziestodniowemu terminowi do przekazania Sądowi skargi wnioskodawcy na uchwałę Rady Gminy D. nr [...] z [...] lutego 2021 r. wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Skarga na uchwałę rady gminy wpłynęła do organu 12 kwietnia 2022 r. Zatem organ był zobowiązany przekazać ją Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi, czyli najpóźniej w dniu 12 maja 2022 r. Tymczasem skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny nie została przez organ przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Należy zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż zdolność sądową w warunkach niniejszej sprawy posiada rada gminy. Powyższe wywieść należy m.in. z uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, która dotyczy kwestii kto ma zdolność procesową w sprawie, w której została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę rady gminy. W uchwale tej wyjaśniono, że w postępowaniu w sprawach skarg na uchwałę rady gminy zdolność procesową (art. 26 § 2 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma co do zasady wójt (burmistrz, prezydent miasta), co nie oznacza, że sama rada gminy nie ma w tych sprawach zdolności procesowej. Tak też uchwałę tę interpretowano jeszcze przed nowelizacją art. 25 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2878/12, z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2071/13). Zaznaczyć trzeba, że art. 11a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym odróżnia organy gminy od samej gminy, która stosownie do art. 2 wymienionej ustawy posiada osobowość prawną.
Należy zatem przyjąć, że organ stanowiący Gminy ma samodzielną zdolność sądową niezależną od zdolności sądowej Gminy i adresatem rozstrzygnięcia uczynił Radę Gminy D. To niewypełnienie przez ten organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. było przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie, a zatem w świetle art. 32 p.p.s.a., Rada Gminy D. posiada zdolność bycia organem w rozumieniu przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 25 p.p.s.a. w myśl którego osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że z wyjaśnień pełnomocnika organu wynikało, że pismem z 8 kwietnia 2022 r. wniósł odpowiedź na skargę wnioskodawcy na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Rady Gminy D. w sprawie (nie)rozpoznania skargi na uchwałę Rady Gminy D. [...] z [...] lutego 2021 r., która wpłynęła do organu 1 kwietnia 2022 r. Tym samym odpowiedź organu na skargę nie dotyczyła skargi wnioskodawcy z 6 kwietnia 2022 r., bowiem ta została doręczona organowi przez Sąd w dniu 12 kwietnia 2022 r. Zawinienie organu w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości.
W ocenie Sądu od organu jednostki samorządu terytorialnego należy oczekiwać odpowiedniej staranności w prowadzeniu spraw urzędowych i takiej organizacji pracy urzędu, która zapewnia szybkie i sprawne załatwianie spraw, w tym nadawanie pismom obywateli dalszego prawidłowego biegu. Organ nie wykazał zaś w niniejszej sprawie, aby przekazanie do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy było spowodowane działaniem siły wyższej lub skutkiem innych nadzwyczajnych okoliczności, która to sytuacja mogłaby ewentualnie stanowić usprawiedliwienie dla zaniechania organu w wypełnieniu obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. i tym samym uzasadniać odstąpienie od wymierzenia grzywny. Organ administracyjny w pełni ponosi odpowiedzialność za poprawne funkcjonowanie urzędu oraz osób w nim zatrudnionych, w tym także za sprawność i terminowość wykonania zadań oraz bezpieczeństwo przekazywanych do urzędu dokumentów. W tych okolicznościach nie ma podstaw odstąpienia od wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określono do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przy czym Sąd, określając wysokość grzywny bierze pod uwagę szereg okoliczności, w tym takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności, a także jej przyczyny.
Sąd orzekający uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzona grzywna w kwocie 100 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie na prawidłowe działanie podmiotu w przyszłości.
Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu mającym za przedmiot wymierzenie organowi grzywny sąd bada jedynie, czy organ przekazał do sądu skargę w terminie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W postępowaniu o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd może więc orzec jedynie o wymierzeniu grzywny. Sąd nie ma natomiast uprawnień do przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w oparciu o art. 154 § 6 p.p.s.a., czy też zobowiązania organu do rozpoznania wniesionych do niego pism procesowych. Sąd w niniejszej sprawie nie miał też uprawnień do zawiadomienia organów właściwych do rozpoznawania petycji, skarg i wniosków. Stosownie bowiem do treści art. 55 § 3 p.p.s.a. uprawnie takie przysługuje w rażących przypadkach naruszenia obowiązków, o których mowa w § 2 lub w art. 54 § 2, składowi orzekającemu (czyli rozpoznającemu merytorycznie skargę) lub prezesowi sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.