Uzasadnienie
K.M.N., powołując się na art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w dniu 29 października 2013r. (data nadania przesyłki poleconej) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o wymierzenie Radzie Gminy grzywny w wysokości 1000 zł wobec niewywiązania się przez ten organ z obowiązków nałożonych przepisem art. 54 § 2 tej ustawy tj. nieprzekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wniosła również o udzielenie jej prawa pomocy poprzez zwolnienie od opłaty w sprawie. Wyjaśniła, że w dniu 24 września 2013 r. wniosła za pośrednictwem Rady Gminy skargę do Sądu na uchwałę tego organu z dnia [...] nr [...]. Zarzuciła, że przedmiotowa skarga dotyczyła przewlekłości i bezczynności Wójta Gminy w sprawie urzędowej i pomimo pouczeń Wojewody o konieczności zachowania terminów przez organ uchybiono tym obowiązkom.
Podniosła nadto, że stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy ma charakter mieszany, dyscyplinująco - restrykcyjny, a do jej wymierzenia wystarczy niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ww. ustawy.
Powyższy wniosek, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 30 października 2013 r., został przekazany organowi celem złożenia odpowiedzi na wniosek oraz akt w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek skarżącej, działająca w imieniu Rady Gminy pełnomocnik - radca prawny A.Z. na mocy udzielonego jej pełnomocnictwa przez Wójta Gminy, w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. wniosła o nie uwzględnienie wniosku oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania w sprawie. Potwierdziła, że wnioskodawczyni wystąpiła w dniu 24 września 2013 r. ze skargą na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...], którą poprzedziła wezwaniem do jej zmiany. Po otrzymaniu skargi Rada Gminy na pierwszym posiedzeniu, jakie odbyło się po jej otrzymaniu uchwałą z dnia [...] udzieliła odpowiedzi na skargę i w tym samym dniu przekazała skargę wraz z odpowiedzią na nią. Wskazano, że zgodnie z wolą Rady, skarga wnioskodawczyni była rozpoznawana przez radnych na posiedzeniu, czego dowodem jest podjęta uchwała. Radni mieli świadomość, że skarga winna być przekazana w terminie 30 dni, jednocześnie chcąc dopełnić wszystkich formalności podjęli decyzję aby skarga była przekazana po podjęciu uchwały o udzieleniu odpowiedzi na tę skargę.
Pełnomocnik wskazała, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że "sąd może orzec" o wymierzeniu grzywny, co oznacza, że podejmując decyzję w tym zakresie powinien wziąć pod rozwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia obowiązków przez organ oraz czy przed jej rozpoznaniem wypełnił już obowiązek wynikający z art. 54 § 2 ppsa. W ocenie organu przyczyny przekroczenia terminu o 2 dni robocze uzasadniają wniosek o odstąpienie od ukarania organu.
Na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. pełnomocnik Rady Gminy wniosła o oddalenie wniosku o ukaranie i uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wskazała, że z uwagi na fakt, że była to kolejna skarga wnioskodawczyni radni chcieli się z nią zapoznać. Podniosła, że wymierzenie organowi grzywny byłoby niewspółmierne do zawinienia, gdyż skarga została przekazana zaledwie z uchybieniem kilku dni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Rozpatrywany w tym zakresie wniosek o wymierzenie organowi grzywny zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z regulacji tej nie wynika, iż to organ administracji publicznej jest adresatem skargi i do jego kompetencji należy ocena dopuszczalności skargi lub jej zasadność. Stosownie bowiem do art. 54 § 2 tej ustawy organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Ten tryb wnoszenia skargi powoduje, że organ jedynie pośredniczy w jej wniesieniu, udzielając na skargę odpowiedzi oraz nadsyłając do sądu akta sprawy. Organ obowiązany jest wykonać czynności nakazane art. 54 § 2 ustawy ppsa. również w przypadku, gdy skorzysta z instrumentu autokontroli, przewidzianego w art. 54 § 3 tej ustawy, bowiem jedynie sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli tej czynności i ewentualnego umorzenia postepowania sądowego (por. R. Mikosz: Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego, ZNSA z 2007r. Nr 5-6, s.7).
Zgodnie natomiast z art. 55 § 1 ustawy ppsa, w razie niezastosowania się organu do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Regulacja tego przepisu zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 ustawy ppsa. i wiąże się z powrotem ustawodawcy do pośredniego trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, mając na celu przeciwdziałanie przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy ppsa. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy ppsa, jednakże wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006, Nr 6, poz. 156).
Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 ustawy ppsa., który stanowi, że sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s.381).
Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 3/09 (ONSAiWSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 ustawy ppsa. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszaniu prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy.
W rozpoznawanej sprawie skarga K.M.N. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] wpłynęła do organu w dniu 24 wrzenia 2013 r., co jest okolicznością niesporną pomiędzy stronami.
Zatem po myśli art. 54 § 2 ustawy ppsa. wniesiona skarga winna być przekazana do Sądu najpóźniej w dniu 24 października 2013 r. Tymczasem, jak wynika z wyjaśnień organu oraz akt sprawy o sygn. akt II SA/Ol 1012/13 skarga ta została przekazana Sądowi dopiero w dniu 29 października 2013 r. (data stempla pocztowego k. 61), chociaż jak wynika z odpowiedzi na skargę tam załączonej została ona sporządzona już w dniu 25 września 2013 r.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż organ nie wykonał w terminie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy ppsa., gdyż przekazanie akt sprawy nastąpiło z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Samo jednak wykonanie obowiązku, określonego w ww. przepisie nie uzasadnia odstąpienia od wymierzenia grzywny. Nie ma, co prawda, już potrzeby wymierzania grzywny w celu zdyscyplinowania organu do wykonania obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, gdyż organ wykonał ten obowiązek po podjęciu uchwały z dnia [...] Nr [...].
Należy jednak zważyć, iż obowiązek ten został wykonany z uchybieniem terminu. Wymierzona grzywna stanowi więc sankcję za naruszenie podstawowego prawa do rozpatrzenia sprawy sądowoadministracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wskazać należy, iż w przypadku, gdy organ przekazał sprawę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę po złożeniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy ppsa., postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny nie staje się bezprzedmiotowe i nie znajduje zastosowania w tej sprawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy ppsa. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09).
W tym stanie sprawy zostały spełnione przesłanki określone w art. 55 § 1 ustawy ppsa. do ukarania grzywną organu celem terminowego wykonywania obowiązków wynikających z art. 54 § 2 tej ustawy.
Odnośnie wysokości wymierzonej grzywny stwierdzić należy, że jest ona adekwatna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 ustawy ppsa. Zgodnie z tym przepisem grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie należy wskazać, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie górną granicę określono w art. 154 § 6 tej ustawy.
Sąd określając wysokość grzywny bierze pod uwagę takie elementy jak: charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte w danej sprawie przez organ działania w celu załatwienia sprawy. Sąd orzekający uznał, iż w okolicznościach tej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 50 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za wykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi z uchybieniem terminu oraz wpłynie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Przy ustaleniu wysokości grzywny Sąd wziął pod uwagę fakt, że uchybienie to było nieznaczne, co nie oznacza, że Rada Gminy nie mogła, chcąc zachować termin do przekazania skargi Sądowi, zwołać nadzwyczajnego posiedzenia dla rozpoznania tej skargi, na co pozwalają stosowne zapisy ustawy o samorządzie gminnym, jak również nic nie stało na przeszkodzie, aby skarga ta została przekazana do Sądu z zachowaniem terminu, a następnie po odbyciu posiedzenia Rady Gminy, na którym szczegółowo radni zostaliby zapoznani z zarzutami skargi można było przekazać Sądowi dodatkowe stanowisko wyrażone przez organ w tej sprawie, czy też stanowisko o uwzględnieniu skargi, bowiem czynności te mogły zostać podjęte aż do chwili rozpoznania przez Sąd wniesionej skargi.
Zatem wymierzenie organowi grzywny niewątpliwie spowoduje wdrożenie procedury rozpoznawania takich skarg wniesionych do sądu administracyjnego na uchwały rady gminy, aby w każdym innym przypadku nie doszło do naruszenia terminu jej przekazania i wyeliminowania zaistniałej nieprawidłowości w przyszłości.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 55 § 1 ustawy ppsa. wymierzył organowi grzywnę w granicach określonych w art. 154 § 6 tej ustawy.