Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 lipca 2016 r. J. M. zwróciła się o przyznanie prawa pomocy zamierzając skarżyć m.in. uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 1 lipca 2016 r.
W opisanym piśmie, jako "strona odwołującą się" określono zarówno J. M., jak również M. M. Do pisma załączono jednocześnie tylko jeden wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym, złożony na urzędowym formularzu, w którym jako wnioskodawcę określono M. M. zastępowanego przez J. M. Wobec tego, na skutek zarządzenia z dnia 20 lipca 2016 r. przesłano J. M. formularz wniosku typu "PPF", celem jego wypełnienia i odesłania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Pouczono przy tym, że niezastosowanie się do wezwania w wyżej podanym terminie, spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania.
W dniu 8 sierpnia 2016 r. wpłynął do tut. Sądu wniosek o przyznanie prawa pomocy złożony przez J. M. na urzędowym formularzu, w którym zwróciła się o zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu.
W aktach sprawy znajduje się odpis uchwały, mającej stanowić w przyszłości przedmiot skargi, tj. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 1 lipca 2016r. w sprawie rozstrzygnięcia wniesionego przez J. M. wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] dnia 11 maja 2016 r. w sprawie rozpatrzenia skargi J. M. ustanowionej kuratorem dla podopiecznego M. M. na czynności Burmistrza [...]. Akt ten, został wydany na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 466, ze zm.), a w jego treści postanawia się o nieuwzględnieniu wniesionego przez J. M. wezwania do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, dokonanego uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie rozpatrzenia skargi J. M. ustanowionej kuratorem dla podopiecznego M. M. na czynności Burmistrza [...], z przyczyn określonych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
W myśl art. 243 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - zwana dalej: "P.p.s.a.", prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Prawo pomocy nie przysługuje jednak stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi (art. 247 P.p.s.a.).
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, skarga jest oczywiście bezzasadna wtedy, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego (por.: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2004 r., str. 320-321; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OZ 788/09, dostępne w programie komputerowym LEX, pod numerem 552419). Potrzeba zastosowania art. 247 p.p.s.a. będzie zachodziła zatem przede wszystkim w sytuacjach, gdy skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010r., sygn. akt II OZ 930/10, zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych –http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Takie okoliczności zachodzą w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
J. M. złożyła do Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...]. Przedmiotowa uchwała jest natomiast odpowiedzią na dokonane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego Nr [...] Rady Miejskiej w [...] dnia 11 maja 2016 r. w sprawie rozpatrzenia skargi J. M. ustanowionej kuratorem dla podopiecznego M. M. na czynności Burmistrza [...]. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, uchwała stanowiąca odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnoszonego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.), nie stanowi przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, a jest jedynie elementem procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny skargę do sądu można wnieść się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia (np. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1770/08, LEX nr 574449).
Ponadto, zauważyć należy, że zaskarżona uchwała jest wynikiem postępowania wszczętego na skutek skargi J. M., wniesionej do Rady Miejskiej w [...] na działalność Burmistrza [...] w zakresie udzielenia informacji o kosztach leczenia M. M. – podopiecznego J. M., zaniedbania i nienależytego wykonania zadań przez właściwe organy i przez ich pracowników, naruszenia praworządności i interesów strony, a także przewlekłego i biurokratycznego załatwienia sprawy. Ostatnio wymieniona skarga na działalność Burmistrza [...] została zatem wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII K.p.a. W postępowaniu objętym regulacją działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej, jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. K.p.a. mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. K.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skoro do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność Burmistrza [...] w przedmiocie wykonywania działalności należącej do zadań własnych gminy właściwa jest Rada Miejska w [...] i jest to postępowanie jednoinstancyjne, to nie służy na nie dalsza skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Ten pogląd Sądu jest zbieżny z orzecznictwem, zgodnie z którym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06, LEX nr 362475; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06, LEX nr 295005; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 134/16, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto podkreślić trzeba, że uchwała podjęta przez radę gminy (miasta) w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami K.p.a., nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zmienia tego również fakt, że zaskarżona uchwała z dnia 1 lipca 2016 r. została wydana przez Radę Miejską w [...] w odpowiedzi na złożoną przez skarżącą skargę określoną jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", wywołanego - zdaniem J. M. - uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 maja 2016 r. Wszystkie te uchwały, niezależnie od swojej formy, dotyczą bowiem rozstrzygnięcia przez Radę Miejską w [...] skarg na działalność Burmistrza [...], czyli - jak już wyjaśniono wyżej - skarg powszechnych, o których mowa w art. 229 pkt 3 K.p.a. i nie ma do nich zastosowania tryb zaskarżania uchwał uregulowany w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
W tym miejscu wskazać przyjdzie na trafną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w postanowieniu z dnia 13 maja 2016 r. (sygn. akt I OSK 1032/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle której uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego nie może być zatem również kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie stanowi ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu.
W związku z powyższymi ustaleniami skarga J. M. na uchwałę z dnia 1 lipca marca 2016 r., Nr [...], stanowi czynność niemieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzić zatem trzeba, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi strona bezsprzecznie czyni akt nie podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 §1 pkt 6 P.p.s.a.
Skoro zamierzona skarga J. M. i M. M. jest oczywiście bezzasadna, to na podstawie art. 247 P.p.s.a. należało odmówić im przyznania prawa pomocy, o czym Sąd orzekł jak w sentencji.