Uzasadnienie
Na wstępie podkreślenia wymaga, że mocą art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64 § 3 ustawy p.p.s.a.).
Przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd zaś orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Podkreślenia wymaga także, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09).
Godzi się jednocześnie zauważyć, że zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w zakresie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Wnioskiem datowanym na 18 kwietnia 2023 r. K. N. (zwany dalej też wnioskodawcą), wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Zespołu Szkół Żeglugi Śródlądowej im. Bohaterów Westerplatte w Kędzierzynie-Koźlu (zwanemu dalej: "organem"), za nieprzekazanie tut. Sądowi skargi z dnia 16 listopada 2022 r., jaką złożył na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, objętej wnioskiem z dnia 24 października 2022 r. (k.11 akt sądowych).
Jako podstawę prawną wniosku o wymierzenie grzywny wnioskodawca wskazał art. 55 § 1 w związku z art. 156 § 6 p.p.s.a. Załączył jednocześnie kopię skargi wniesionej na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania opisanego wyżej wniosku. Wnioskodawca podniósł, że skarga ta została przekazana za pośrednictwem organu i pomimo upływu określonego prawem 15 dniowego terminu od daty jej otrzymania, organ nie przekazał jej Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na wniosek udzielonej pismem datowanym na 26 kwietnia 2023 r. organ wniósł o jego oddalenie ewentualnie o odstąpienie od wymierzenia kary grzywny. Jako przyczynę uchybienia wskazanego wyżej terminu, organ wskazał na problemy kadrowe oraz liczne zadania realizowane przez organ. Zwrócił także uwagę, że problemy kadrowe związane są z usprawiedliwioną nieobecnością pracownika odpowiedzialnego za obsługę poczty i brakiem możliwości zwiększenia obsady kadrowej. Podał nadto organ, że udzielił wnioskowanej informacji przedkładając jednocześnie dowód w postaci pisma zawierającego ustosunkowanie się do żądania wnioskodawcy (k. 45 akt sądowych).
Sądowi jest z urzędu znana okoliczność, że organ przekazał skargę do tut. Sądu wraz z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi. Wpłynęła ona do tut. Sądu w dniu 27 kwietnia 2023 r. i została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Op 24/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Stosownie do art. 54 § 1 i 2 zd. 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy szczególne mogą przewidywać wyjątki od wskazanej zasady, ustalając inne terminy przekazywania skarg do sądu administracyjnego przez organy administracji publicznej. Takim szczególnym przepisem jest art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a., z tym, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi przez organ administracji.
Natomiast wedle art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada zatem, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Stosownie też do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się organu do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Przywołane przepisy statuują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny. Pierwszym z nich jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, natomiast drugim jest złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Wobec tego przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Obowiązek przekazania akt sprawy ma bowiem charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Wskazuje na to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przytoczonej powyżej uchwały z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie przyjęto, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. W związku z tym przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi, nie mają znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć wpływ jedynie na określenie wysokości grzywny.
Grzywna ta natomiast, posiada charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny (por. postanowienia NSA: z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 4560/21; z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14; z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OZ 429/13; z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 278/13). Nie budzi bowiem wątpliwości, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, ale także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Ponadto, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma na celu także stosowną prewencję, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12).
Zauważyć też należy, że ustawodawca określił wyłącznie górną granicę grzywny, nie wskazał natomiast jej minimalnej kwoty oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania. Ustalając grzywnę w określonej wysokości, sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.
Miarkując wysokość grzywny wymierzonej organowi w niniejszej sprawie, Sąd miał na uwadze, że ustawodawca do uznania sądu pozostawił ustalenie wysokości wymierzonej grzywny, pod warunkiem, że jej górna granica nie przekroczy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Kwota ta zawiera się w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a., gdyż wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim wynosi 6.346,15 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r. - M.P.2023, poz. 171).
W konsekwencji Sąd uznał, że grzywna w kwocie 100 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku ustawowego i jednocześnie spełni pozostałe cele, dla których została ustanowiona, dyscyplinując organ na przyszłość. Dlatego też Sąd uznał, że z uwagi na przekroczenie terminu z art. 54 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zachodzą podstawy do stosowania wobec organu środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci grzywny. W ocenie Sądu zasadna w realiach niniejszej sprawy jest grzywna w wysokości 100 zł.
Mając tym samym na względzie powyższe wywody Sąd stwierdził, że ustalone w niniejszej sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a., wobec czego wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Skoro, według przedłożonych w sprawie dowodów nadania skargi, została ona wysłana i wpłynęła do organu (co potwierdza także organ w odpowiedzi na wniosek), to określony w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin 15 dni na przekazanie przez organ Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę – bezspornie upłynął.
Określając wysokość grzywny, tj. 100 zł, Sąd wziął pod uwagę szczególny charakter przepisów o udostępnianiu informacji publicznej, określających – co istotne –skrócony termin przekazania skargi. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla tak poczynionej oceny ma właśnie ustalony przez ustawodawcę nieprzypadkowo - skrócony 15-dniowy termin realizacji tego obowiązku. Jednocześnie Sąd uwzględnił argumentację przedstawioną w odpowiedzi na wniosek i uznał, że opóźnienie w realizacji omawianego obowiązku nie posiadało cech celowego i umyślnego naruszenia przepisów. Określając wysokość grzywny w przedmiotowej sprawie (100 zł), Sąd wziął także pod uwagę z jednej strony przekroczenie ustawowego terminu przekazania skargi do sądu administracyjnego, ale zarazem uwzględnił, że finalnie skarga została przekazana tutejszemu Sądowi, co wskazuje, że działanie organu nie było nacechowane lekceważącym podejściem do realizacji ustawowego obowiązku.
Zatem w tym przypadku danie pierwszeństwa jedynie funkcji represyjnej i orzeczenie wysokiej grzywny, byłoby niezasadne. Jak wynika z akt sprawy, wpływ do siedziby organu wniosku o wymierzenie grzywny doprowadził do podstawowego skutku, jakim jest poddanie skargi kognicji sądu administracyjnego, gdyż organ przekazał ją niezwłocznie po doręczeniu wniosku przez Sąd.
W przedstawionych okolicznościach, zdaniem Sądu, grzywna w kwocie 100 zł jest adekwatna do wagi naruszenia dokonanego przez organ, zaś wymierzenie jej w tej wysokości służyć będzie realizacji funkcji prewencyjnej przez zapobieganie popełnianiu w przyszłości podobnych naruszeń zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. powołana uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. i postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczono o wymierzeniu grzywny w wysokości 100 zł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.
Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., w pkt 2 sentencji postanowienia, orzeczono natomiast o kosztach, na które składa się uiszczony przez wnioskodawcę wpis od wniosku w wysokości 100 zł.