Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania jest wniosek K. J. o wymierzenie Dyrektorowi Szkoły w K. (zwanego dalej "Dyrektorem") grzywny w związku z nieprzekazaniem skargi (wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę), który został złożony w oparciu o art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.").
Powyższy wniosek złożono w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie przesłanych Sądowi dokumentów.
Pismem z dnia [...] października 2020 r. K. J. wystąpił do Dyrektora o udostępnienie mu informacji publicznej. Zwrócił się o udostępnienie mu żądanej informacji przez platformę ePUAP.
Dnia [...] listopada 2020 r. K. J. wystąpił ze skargą na bezczynność organu, zarzucając nie rozpatrzenie jego wniosku. Złożenie skargi nastąpiło przez ePUAP i zostało potwierdzone Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia numer [...] (k. 10 i 12 akt sądowych – egzemplarz skargi załączono do wniosku, o którym mowa poniżej).
Dnia [...] grudnia 2020 r. K. J., powołując się na art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p."), wystąpił o wymierzenie Dyrektorowi Szkoły w K. grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi. Zwrócił się także o rozpoznanie jego skargi na podstawie przedstawionego jej odpisu oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W motywach wniosku K. J. wyjaśnił, że [...] grudnia 2020 r. otrzymał z Sądu (konkretnie z Wydziału Informacji Sądowej – uw. Sądu) pismo [...], z którego dowiedział się, że jego skarga nie została dotychczas zarejestrowana.
Wniosek o wymierzenie grzywny został następnie przez Sąd doręczony Dyrektorowi Szkoły w K. za pośrednictwem platformy ePUAP [...] stycznia 2021 r., co potwierdzono Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia (k. 19-20 akt sądowych). Sprawozdawca w sprawie zarządził oczekiwać 14 dni na wpływ odpowiedzi organu (k. 36 akt sądowych).
W związku brakiem jakiejkolwiek reakcji organu [...] stycznia 2021 r. nawiązano kontakt telefoniczny z sekretariatem Liceum Ogólnokształcącego w K. w celu ustalenia, czy powyższa korespondencja została odczytana. Pracownik sekretariatu Liceum poinformował, że korespondencji obejmującej skargę jak i wniosek o wymierzenie grzywy nie zarejestrowano. Pracownik Liceum zastrzegł, że Dyrektor mająca dostęp do skrzynki ePUAP jest tymczasowo nieobecna.
Dnia [...] stycznia 2021 r. w godzinach popołudniowych wpłynęła na elektroniczną skrzynkę podawczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wiadomość sygnowana przez Dyrektor Szkoły w K.. Przy wiadomości nadesłano wcześniej złożoną skargę K. J. na bezczynność. Odnosząc się do zaistniałej sytuacji (opóźnienia w przekazaniu skargi) Dyrektor poinformowała, że co do obiegu korespondencji elektronicznej występowały problemy techniczne, a ona sama przebywała na zwolnieniu lekarskim i urlopie. Dopiero [...] stycznia 2021 r. ujawniona została korespondencja na skrzynce ePUAP dotycząca sprawy K. J.. Organ zadeklarował, że zajmie stanowisko do [...] stycznia 2021 r.
Zgodnie z powyższą zapowiedzią dnia [...] stycznia 2021 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła odpowiedź Dyrektor Szkoły w K. na wniosek o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem skargi K. J..
Dyrektor zwróciła się o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Wyjaśniła na wstępie, że przyznaje, iż skarga na bezczynność złożona przez K. J. wpłynęła za pośrednictwem portalu ePUAP w dniu [...] listopada 2020 r. Ujawnienie złożonej skargi nastąpiło jednak dopiero w dniu [...] stycznia 2021 r. Usprawiedliwiając to wyjaśniła, że możliwość składania skarg przez ePUAP jest nową instytucją, a organy (zapewne Dyrektor miała na myśli takie instytucje jak szkoły – uw. Sądu) nie przeszły w tym zakresie żadnego szkolenia. Dyrektor podkreśliła, że nie była w stanie wcześniej odczytać skargi z uwagi na brak możliwości technicznych. W związku z tym, nie było także możliwości wcześniejszego przesłania skargi do Sądu. Nadto przez dłuższy czas Dyrektor przebywała na urlopie i zwolnieniu lekarskim w związku z tym nie miała także faktycznej możliwości odczytania skargi i przesłania jej do Sądu.
Dodała, że opóźnienie w przesłaniu skargi było nieumyślne i nie wynikało z opieszałości, a jedynie z braku wiedzy na temat trybu postępowania po otrzymaniu skargi na bezczynność za pośrednictwem portalu ePUAP. Podkreśliła, że prowadzona przez nią szkoła jest małą instytucją, w związku z tym nie zatrudnia radcy prawnego, który by doradzał w tego typu sprawach. Po ujawnieniu skargi K. J. została ona niezwłocznie przekazana do Sądu.
Na pismo Dyrektor Szkoły odpowiedział K. J. (pismo utrwalono w składzie dokumentów elektronicznych sądowego systemu Elektroniczne Zarządzanie Dokumentacją pod numerem [...]). Wyjaśnił on, że podtrzymuje wniosek o wymierzenie grzywny. Wskazał, że organ nie może usprawiedliwiać naruszeń problemami, takimi jak przywołane w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. Oznacza to bowiem usprawiedliwianie naruszeń własnymi niedopatrzeniami w organizacji pracy organu. K. J. podkreślił, że jako wnioskodawca nie zna i nie ma obowiązku znać specyfiki wewnętrznej organizacji organu, a mimo to ma prawo liczyć na terminową odpowiedź oraz terminowe przekazanie skargi do Sądu. Istotą gwarancji, jaką dają ustawowe terminy, jest to, że organ musi ich bezwzględnie przestrzegać i w rezultacie zadbać o to, by skrzynka poczty elektronicznej bądź skrzynka ePUAP były tak skonfigurowane, by unikać podobnych błędów. W ocenie K. J. organ naruszył art. 45 ust. 1 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Wnioskodawca argumentował też, że organ przyznał, iż doszło do prawie dwumiesięcznego opóźnienia w przekazaniu skargi, co samo w sobie już stanowi podstawę do wymierzenia grzywny. Sam fakt ostatecznego przekazania skargi nie sprawia, że postępowanie o wymierzenie grzywny staje się bezprzedmiotowe. K. J. podkreślił też, że w realiach sprawy doszło do spełnienia dwóch warunków, to jest do złożenia wniosku i naruszenia terminu wynikającego z P.p.s.a. Skarga znalazła się na skrzynce ePUAP Liceum w dniu [...] listopada 2020 r. i w każdej chwili można było skrzynkę sprawdzić, niezależnie nawet od konfiguracji powiadomień.
Wnioskodawca podał także w wątpliwość argument Dyrektor Liceum, że placówka jest "małą instytucją". Jego zdaniem w żaden sposób nie zwalnia to organu od odpowiedzialności za naruszenie terminu. Co więcej, z wyjaśnień organu wynika, że nie zainteresował się pismami dostarczanymi do skrzynki od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. Sam ten fakt świadczy o poważnych naruszeniach w prawidłowości pracy organu. Wynika z tego bowiem, że organ nie ma w zwyczaju regularnie przeglądać swojej korespondencji. Zasadne jest zatem wymierzenie grzywny, aby zdyscyplinować organ do bardziej rzetelnego dbania o przestrzeganie terminów i sprawdzania przychodzącej poczty.
K. J. zaznaczył wreszcie, że w piśmie ogólnym z dnia [...] listopada 2020 r., do którego została dołączona skarga, podał link do witryny pozwalającej ją odczytać przy pomocy rządowego narzędzia, jednocześnie weryfikując przy tym poprawność złożonego podpisu. W jego ocenie nie wiadomo więc, co Dyrektor ma na myśli pod sformułowaniem "brak możliwości technicznych". W ocenie Wnioskodawcy wyjaśnienie, że przebywanie piastuna organu na urlopie i zwolnieniu lekarskim uniemożliwiło terminowe przekazanie skargi do Sądu, nie jest wiarygodne z uwagi na fakt, iż organ w dniu [...] listopada 2020 r. poprzez platformę ePUAP podpisał elektronicznie podpisem zaufanym pismo będące odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji z dnia [...] października 2020 r. Wyraźnie więc urlop, zwolnienie lekarskie i pandemia nie uniemożliwiły organowi w miarę sprawnego działania i udzielania odpowiedzi na korespondencję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie, gdyż Dyrektor Szkoły w K. powinna była przekazać skargę, która wpłynęła na elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP placówki [...] listopada 2020 r., a tego w określonym prawem terminie nie uczyniła.
Tytułem wstępu Sąd wyjaśnia, że Dyrektor Szkoły w K., pomimo że jest to osoba piastująca funkcję reprezentanta placówki oświatowej, a nie administracji publicznej w ścisłym sensie, potraktował jako organ w rozumieniu funkcjonalnym. Jest ona bowiem "podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne" podpadające pod działanie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a zatem i taką, na której ciążą obowiązki administracyjne określone w u.d.i.p.
Zgodnie z treścią art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., także na posiedzeniu niejawnym. Art. 54 § 2 P.p.s.a. przewiduje, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
W sprawach objętych kognicją sądów na podstawie przepisów u.d.i.p. termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 P.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Aktualnie stanowi o tym obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2019 r. i w drugim półroczu 2019 r. (M.P. poz. 195) – zgodnie z którym wynagrodzenie to wyniosło [...] zł.
W oparciu o powyższe regulacje, przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. Podnieść także należy, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni bowiem również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2).
Rację ma K. J., który wyrażając stanowisko w sprawie podkreślał, iż nadesłanie skargi Sądowi nie czyni postępowania w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. bezprzedmiotowym.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie – mimo zrozumienia dla trudności z jakimi borykają się organy w zakresie obsługi korespondencji ePUAP – przesłanki wymierzenia grzywny organowi zostały spełnione. Przede wszystkim jest okolicznością bezsporną, że skarga z dnia [...] listopada 2020 r. wpłynęła na elektroniczną skrzynkę podawczą Liceum Ogólnokształcącego w K. tego samego dnia.
Oznacza to, że zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. Dyrektor powinna była przekazać Sądowi wyżej wymienioną skargę najpóźniej [...] listopada 2020 r., dołączając do niej odpowiedź na skargę oraz akta administracyjne.
Dyrektor Szkoły w K. obowiązku tego nie dopełniła.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia dodatkowo – zwracając się zwłaszcza do organu, który żądał oddalenia wniosku K. J. – że ocena kwestii zasadności wymierzenia grzywny z tytułu nieprzekazania akt powinna być oceniana przede wszystkim z perspektywy praw skarżącego.
W niniejszej sprawie nie sposób zaprzeczyć, że K. J. znajdował się w sytuacji usprawiedliwiającej złożenie wniosku w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Skargę złożył [...] listopada 2020 r. i otrzymał Urzędowe Potwierdzenie Przedłożenia. Z kolei [...] grudnia 2020 r. otrzymał z Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pismo [...], z którego dowiedział się, że jego skarga nie została dotychczas zarejestrowana (a doszło już wówczas do znacznego opóźnienia w tym względzie). Wystąpienie K. J. o wymierzenie organowi grzywny jest więc z całą pewnością zasadne, jako takie, gdyż wpłynęło w warunkach nie tylko opóźnienia, ale i w warunkach trwającego stanu nie przekazania jego skargi.
Sąd w tym miejscu zaznacza, że ma rację wnioskodawca, iż problemy techniczne nie mogą co do zasady usprawiedliwiać nie tylko organów administracji, ale także innych instytucji publicznych, takich jak placówki oświatowe, w zakresie wykonywania obowiązków przekazywania skarg do sądów administracyjnych. Chodzi bowiem o obowiązki ważne, od których zależy uruchomienie procedury gwarantującej prawo do sądu.
Podsumowując skonkludować należy, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ z całą pewnością uchybił terminowi określonemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p.
Okoliczności przedstawione przez Dyrektor Szkoły w K. mają natomiast znaczenie w procesie miarkowania nałożonej grzywny. Wedle interpretacji pism znajdujących się w aktach można mniemać, że nieprzekazanie skargi nie było podyktowane intencjonalnym działaniem Dyrektor Liceum nakierowanym przeciwko interesowi K. J., ale spowodowane było trudnościami w odczytaniu skargi.
Analizując dokumentacje elektroniczną wskazać należy, że skarga została przekazana organowi w formie pliku.xml z wewnętrznie zapisaną w pliku skargą pdf. Z jednej strony odczytanie tego rodzaju dokumentu jest rzeczywiście bez przeszkód możliwe przy pomocy narzędzia oferowanego na witrynach www.gov.pl: https://www.gov.pl/web/gov/podpisz-dokument-elektronicznie-wykorzystaj-podpis-zaufany, z drugiej jednak należy dostrzec, że dokument skargi mógł nie być dla organu jednoznacznie czytelny, gdyż wymagał dekodowania z formy.xml (mowa oczywiście tyko o uwarunkowaniach i postrzeganiu jego elektronicznej postaci).
Sąd wymierzając grzywnę Dyrektor Liceum uwzględnił fakt, że praca z dokumentami elektronicznymi nadal rodzi pewne trudności tak po stronie obywateli jak i instytucji. Dotyczy to zwłaszcza przeszkolenia personelu i wiedzy o elektronicznych postaciach dokumentów oraz trybach ich odczytywania i weryfikacji. W przypadku organów administracji publicznej w sensie ustrojowym można już obecnie z reguły egzekwować w pełni obowiązki związane z obiegiem korespondencji elektronicznej. Nieco łagodniej – zdaniem Sądu – należy sankcjonować te obowiązki w stosunku do podmiotów obarczonych co prawda obowiązkami posiadania ePUAP, ale które tylko w marginalnym zakresie wykonują funkcjonalną rolę administracji publicznej i realizują procesowe czynności w trybie elektronicznym (do takich należy przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę).
Z wyjaśnień Dyrektor Szkoły w K. wynika, że miała ona problemy techniczne w zakresie odczytania skargi na elektronicznej skrzynce podawczej ePUAP (co zbiegło się także z korzystaniem ze zwolnienia lekarskiego i urlopu). Sąd wziął pod uwagę to usprawiedliwienie i przyjął na potrzeby niniejszej sprawy, że Dyrektor nie przekazując skargi K. J. nie działała świadomie przeciwko interesowi skarżącego, natomiast skargi w terminie nie przekazała przez nieuwagę i brak wystarczającego przeszkolenia.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał za zasadne wymierzyć organowi grzywnę w wysokości [...] zł. Taka dolegliwość finansowa, jakkolwiek stosunkowo niewielka, jest wystarczająca, aby zapobiec na przyszłość uchybieniom w zakresie obowiązków dotyczących przekazywania skarg w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd nadmienia też, że co prawda opóźnienie Dyrektor Szkoły w K. w zakresie przekazania skargi K. J. było znaczące w kontekście terminu ustawowego, to jednak odnotować należało, iż skargę przekazano Sądowi tego samego dnia, gdy tylko zidentyfikowano i zarejestrowano korespondencję w sprawie skarżącego.
Wobec powyższego orzeczono na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., jak w punkcie I. postanowienia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonej od organu na rzecz wnioskodawcy kwoty złożył uiszczony wpis od wniosku (100 złotych – k. 34 akt sądowych).
/-/ J. Szuma